Con la Del. n. 141/2016/PAR, la sezione regionale di controllo per la Toscana della Corte dei conti ha formulato risposta alla richiesta di parere, rimessagli dal sindaco di Montale (PT), con la quale si intendeva conoscere se il comune potesse assumere gli oneri relativi alla stipula di apposite polizze assicurative dirette a fornire copertura dai rischi di infortunio, malattia e responsabilità verso terzi per cittadini che intendono prestare servizio volontario a titolo individuale. La Sezione ritiene che la ratio giustificativa delle previsioni che garantiscono copertura ai dipendenti pubblici non si estende volontari. L’attività di questi, pur meritevole di considerazione e talora financo benemerita per la collettività, è attività essenzialmente libera e, ovviamente, volontaria, svolta dal singolo con puro spirito di liberalità e quale forma di altruistico svolgimento della propria personalità rispetto alla quale il volontario non assume alcun obbligo, potendo cessarla ad nutum in ogni momento. Questi principi sono stati perfettamente colti dal legislatore, il quale, ben conscio del quadro ordinamentale, ha infatti stabilito che è “attività di volontariato” quella “prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite l’organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà”, specificando vieppiù che essa “non può essere retribuita in alcun modo nemmeno dal beneficiario. Al volontario possono essere soltanto rimborsate dall’organizzazione di appartenenza le spese effettivamente sostenute per l’attività prestata, entro limiti preventivamente stabiliti dalle organizzazioni stesse” (art.2, commi 1 e 2, l. n. 266/1991).
E al fine di precludere ogni possibile capziosità interpretativa, lo stesso legislatore ha soggiunto, in maniera tranciante, che “La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonome e con ogni altro rapporto di contenuto patrimoniale con l’organizzazione di cui fa parte.” (art.1, comma 3, l. cit.), così inequivocabilmente ribadendo la differenza ontologica, e perciò di ‘trattamento’ giuridico, tra rapporto di lavoro o rapporto patrimoniale di qualsivoglia natura da una parte e attività di volontariato dall’altra. Il sistema delineato, quindi, dalla legge n. 266/1991 costituisce, per così dire, un hortus conclusus, un sistema che, disciplinando compiutamente i vari aspetti dell’esplicarsi delle attività di volontariato, non ammette soluzioni organizzative e/o operative differenti né esibisce lacune normative che siano bisognevoli di essere in qualche modo colmate attraverso un’ attività analogico-interpretativa.
Da tale sistema si evince chiaramente che: (a)l’attività di volontariato è svolta solo nell’ambito di apposite organizzazioni, aventi determinate caratteristiche strutturali e funzionali; (b)le pp.aa. possono avvalersi di volontari solo ed esclusivamente nel quadro di specifiche convenzioni stipulate con le relative organizzazioni, rectius con quelle tra di esse che, essendo in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge, siano iscritte in specifici registri regionali.
E’, dunque, da ritenersi escluso in radice un autonomo ricorso delle pp.aa. a prestazioni da parte di volontari “a titolo individuale”, perché la necessaria “interposizione” dell’organizzazione di volontariato iscritta nei ridetti registri regionali, ben lungi da inutili e barocchi formalismi, vale – a salvaguardia di interessi che sono di “ordine pubblico” e che come tale non ammettono deroghe od eccezioni di sorta – ad assicurare, da un lato, che lo svolgimento dell’attività dei volontari si mantenga nei rigorosi limiti della spontaneità, dell’assenza anche indiretta di fini di lucro, della esclusiva finalità solidaristica, dell’assoluta e completa gratuità; e, dall’altro, che resti ferma e alienada ogni possibile commistione la rigida distinzione tra attività di volontariato e attività “altre” (cfr. “La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di contenuto patrimoniale con l’organizzazione di cui fa parte.”, cit.); e, dunque, ad evitare che da parte delle pp.aa. si dia luogo – anche soltanto praeter intentionem – ad atipiche e surrettizie forme di lavoro precario, peraltro elusive delle regole sul reclutamento e l’utilizzazione del personale (concorso pubblico, contratto di lavoro, rispetto dei cc.cc.nn.ll., tutele e garanzie del lavoratore) e foriere nel tempo financo di precostituire pretese, ancorché infondate, di stabilizzazione di rapporti pregiudizievoli per gli assetti e gli equilibri della finanza pubblica.
Conclude così la corte: “Orbene, da quanto sin qui rilevato e considerato si deve necessariamente concludere che non solo non è possibile estendere a volontari che prestino la propria opera in favore di pp.aa. regole, istituti e provvidenze dettate per i lavoratori dipendenti; ma che una attività di volontariato in favore di pp.aa. non è neppure legittima, e quindi possibile, al di fuori dei precisi e rigorosi schemi operativi dettati dalla l. n. 266/1991 come dianzi ricordati”.
