di Nicola Carboni e Rosa Bertuzzi

  • Premessa

L’abbandono di rifiuti lungo le strade o nelle campagne è un fenomeno comune in tutta Italia. Un fenomeno che purtroppo non risparmia nessun sito, sia questo di particolare pregio, sia già degradato. Non ci si farà mai l’abitudine a vedere nelle cunette o nelle piazzole delle strade le montagne di rifiuti accatastati. Si tratta di un fenomeno che oltre a deturpare l’ambiente e il paesaggio, genera un costo non indifferente per la collettività. La rimozione dei rifiuti ed il loro smaltimento sono a carico degli Enti proprietari delle strade o dei comuni nel cui territorio vengono abbandonati, più raramente a carico dei proprietari dei terreni che, lasciati incustoditi, diventano discariche abusive. Si dice che i rifiuti attirino i rifiuti. I comuni sanno bene che il deposito di alcuni sacchetti di rifiuti in un determinato sito, fa si che questo diventi uno spazio a ciò “istituzionalmente” destinato e dove periodicamente il Comune si farà carico della loro raccolta.  In questo commento si vuole appunto fare riferimento all’abbandono di rifiuti domestici indifferenziati, che con l’approssimarsi dell’estate e della bella stagione sembrano venire maggiormente in evidenza. Si tratta di un  illecito il cui accertamento ed imputabilità al suo autore non è semplice, anzi spesso è quasi impossibile. Oltre alla flagranza e al testimone oculare della condotta di abbandono, per l’accertamento dell’illecito non rimane che la videosorveglianza o l’ispezione sul contenuto dei rifiuti.

Il legislatore è intervenuto nella materia attraverso la produzione di norme non sempre utili ad arginare concretamente il fenomeno. Si è proceduto sotto la spinta dell’indignazione dei cittadini per il crescere del fenomeno, senza tuttavia una reale consapevolezza della sua dimensione e della sua variegata articolazione. Infatti, come potrà essere facilmente rilevato dalla successiva esposizione, non è sul profilo sostanziale che il legislatore dovrebbe intervenire, quanto piuttosto sotto l’aspetto delle norme che consentono un efficace accertamento dell’ illecito. L’accertamento e l’imputabilità della condotta al suo autore sono i momenti più delicati e complessi dell’attività degli organi accertatori, che si cimentano con questo fenomeno. Questo punto debole fa si che nella maggior parte dei casi la condotta resti impunita o, qualora si arrivi alla contestazione dell’illecito, che il verbale sia archiviato dall’autorità amministrativa o che l’ordinanza di ingiunzione sia annullata dal giudice di merito.

  • L’accertamento mediante videosorveglianza

Alcune considerazioni preliminari devono necessariamente essere fatte relativamente all’uso della  videosorveglianza con telecamere trappola, che negli ultimi anni ha avuto un incremento significativo nell’accertamento di questa tipologia di illeciti amministrativi.

Il D.L. 11/2009 convertito con modificazioni dalla Lg. 38/2009 all’art. 6 commi 7 e 8 così dispone «Per la tutela della sicurezza urbana, i comuni possono utilizzare sistemi di videosorveglianza in luoghi pubblici o aperti al pubblico. La conservazione dei dati, delle informazioni e delle immagini raccolte mediante l’uso di sistemi di videosorveglianza è limitata ai sette giorni successivi alla rilevazione, fatte salve speciali esigenze di ulteriore conservazione».

La norma, oltre a consentire l’uso di tali apparati, impone già un termine in riferimento alla conservazione dei dati registrati. Infatti  l’utilizzo di questi sistemi deve rispettare la disciplina  del Codice in materia di protezione dei dati personali approvato con Dlgs. 196/2003.

Sull’uso dei sistemi di videosorveglianza occorre inoltre fare riferimento al provvedimento del Garante dei dati personali del 8 aprile 2010 che al punto 5.2. che consente ai soggetti pubblici l’uso di sistemi di videosorveglianza solo se non risulta possibile, o si riveli non efficace, il ricorso a strumenti di controllo alternativi.

L’uso dei sistemi di video sorveglianza deve rispettare pertanto la complessa normativa in materia di tutela della privacy, le immagini che riprendono una persona sono infatti da considerarsi a tutti gli effetti di legge dati personali.  Nel determinarsi all’uso della videosorveglianza quindi nella motivazione del  provvedimento che la dispone, occorre preliminarmente dar conto dei motivi per i quali gli strumenti ordinari, nel caso di specie, si sono rivelati inefficaci e, nonostante la loro applicazione, non è stato e non è possibile impedire la commissione delle condotte di abbandono in quel determinato sito. Sarebbe bene che l’Ente procedente predetermini con norme di carattere generale le regole per l’uso di tali strumenti, stabilendone le modalità e condizioni generali di utilizzo, gli elementi relativi all’informativa preventiva, le specifiche disposizioni per l’individuazione degli incaricati del trattamento dei dati e le norme a cui questi  devono attenersi nell’ambito specifico del servizio in cui operano. In sostanza occorre disciplinare in via generale l’utilizzo di tali apparati in relazione alle norme previste dal Titolo  III Capo I “Regole per tutti i trattamenti” del Codice della Privacy.

In particolare, per l’accertamento dell’illecito in argomento mediante la videosorveglianza diventa rilevante il rispetto degli obblighi di informazione di cui all’art. 13 del Codice, il che significa che nell’area sottoposta a controllo deve essere esposto, anche se non in prossimità degli apparati di ripresa, apposito cartello di segnalazione. Nel caso in cui l’attività di videosorveglianza sia svolta da forze di polizia o da organi di pubblica sicurezza o altri soggetti pubblici per la tutela dell’ordine o della sicurezza pubblica, nonché alla prevenzione, accertamento o repressione dei reati, l’informativa può essere omessa. Pertanto l’eventuale accertamento di un reato quale la discarica abusiva non necessità della preventiva segnalazione, a differenza dell’accertamento  dell’ illecito amministrativo di abbandono di rifiuti.

Un altro aspetto solitamente trascurato è quello della formazione del personale addetto al controllo all’uso ed al corretto utilizzo dei sistemi di videosorveglianza. Qui si vuole intendere evidentemente non l’uso tecnico di tali strumenti, quanto il loro uso legale.  Il corretto puntamento, il raggio d’azione e di ripresa degli strumenti deve essere sempre rispettoso delle norme di tutela della privacy, così come diventa significativa l’attività di accertamento relativamente alla verbalizzazione e alla contestazione dell’illecito.

Nell’accertamento mediante videosorveglianza l’autore dell’illecito può non essere un soggetto conosciuto agli operatori, come è normale nella quasi totalità dei casi. Ai fini della contestazione occorrerà risalire alla sua identità mediante ulteriori elementi,  precisamente: l’ispezione del rifiuto abbandonato, o la rilevazione del numero di targa del mezzo utilizzato per recarsi sul luogo dell’abbandono, quando sia stato possibile rilevarlo dalle immagini. In quest’ultimo caso può capitare che nelle immagini sia rilevabile la sola tipologia e targa del mezzo, si pensi ad un abbandono di un sacchetto ove si riesce a risalire alla sola targa del mezzo, in quanto non contestabile al momento dell’abbandono. In questo caso  risponderà comunque dell’illecito il proprietario del mezzo nella sua qualità di soggetto obbligato in solido, ai sensi dell’art. 6 della Lg. 689/1981[1]

  • L’accertamento mediante l’ispezione dei rifiuti abbandonati

Occorre soffermarsi sulla metodologia più comune relativamente all’accertamento dell’illecito in argomento che viene effettuato mediate la ricerca di indizi sul suo autore attraverso l’ispezione dei rifiuti abbandonati. Si tratta di un accertamento che impegna gli organi di controllo in un’attività d’indagine spesso non semplice, con un dispendio di risorse umane e finanziarie importante, a fronte di un risultato spesso incerto. La difficoltà sta nella  attribuibilità della condotta di abbandono di rifiuti al suo autore, in ragione del solo rinvenimento tra i rifiuti  di uno o più documenti  univocamente a lui riconducibili.

Innanzi tutto occorre circoscrivere la fattispecie illecita in argomento.  Il primo comma dell’art. 192 del Dlgs. 152/2006 vieta l’abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo. Il secondo comma vieta  l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee. La norma sanzionatoria, prevista dal primo comma dell’art. 255 dello stesso decreto legislativo, commina la sanzione amministrativa pecuniaria da € 300 a € 3.000 per chi viola il divieto di abbandono di cui al precedente articolo 192. Qualora l’abbandono riguardi rifiuti pericolosi la sanzione amministrativa è aumentata sino al doppio. La norma sanziona l’abbandono di rifiuti di modeste dimensioni, quindi con esclusione del deposito incontrollato. Si tratta dell’abbandono dei soli rifiuti domestici. Infatti  qualora il fatto sia stato realizzato da titolari di imprese o dai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti, ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2, questo è qualificato dall’art. 256 secondo comma del Dlgs. 152/2006 quale illecito penale. In buona sostanza, se i rifiuti abbandonati dall’autore sono stati prodotti dall’attività di impresa non si tratta di un semplice illecito amministrativo, bensì di un illecito penale. Spesso alla contestazione dell’illecito procede la Polizia locale, o altri soggetti espressamente individuati dal Comune con apposito Decreto Sindacale, quali i volontari ambientali. In questo specifico caso, ai sensi dell’art. 9 L.689/81, la norma speciale cui fare riferimento per l’applicazione della sanzione, è il Regolamento Comunale o l’ordinanza del Sindaco, il/la quale prevede sanzioni specifiche per le singole fattispecie sanzionatorie ( es: una bottiglia di vetro che viene conferita nel cassonetto della carta); in questo caso il Sindaco stabilisce una somma precisa nell’ipotesi di errato conferimento.

Circoscritta la fattispecie illecita proviamo a ricostruire le fasi del suo dell’accertamento. L’operatore si trova sul luogo dell’abbandono, in cui, presumibilmente, vi saranno rifiuti abbandonati da più soggetti. Naturalmente occorrerà fare riferimento a rifiuti chiusi dentro un contenitore (busta, scatola o altro) così che non si possa mai sostenere che quel singolo documento rinvenuto sia finito nel cumulo perché portato dal vento, da terze persone  o anche  “scivolato” dall’auto in sosta nella piazzola adiacente. Gli operatori dopo aver fatto aver fatto i preliminari rilievi fotografici, apriranno il contenitore e analizzeranno i rifiuti. Si tratta di una prima operazione fondamentale. Se dall’analisi della tipologia dei rifiuti dovesse evidenziarsi che si tratta di una busta contenente rifiuti compatibili con quelli propri dei cestini porta rifiuti presenti in strada o in un luogo pubblico, (ad esempio un bar) con tutta evidenza non è possibile imputare la condotta ad un determinato soggetto. In queste ipotesi si tratta di un documento conferito correttamente in un cestino pubblico, il cui contenuto è stato successivamente illecitamente  abbandonato. Pertanto le ipotesi assolutamente prevalenti si riducono a due: la prima è il ritrovamento della classica busta contenente rifiuti domestici indifferenziati; la seconda è relativa al cumulo di rifiuti che, ancorché non racchiusi in un contenitore, siano  comunque in numero tale da non potersi sostenere che siano finiti li per caso. Questa seconda ipotesi è il caso dell’abbandono di oggetti derivanti dalla pulizia di cantine o altri locali di sgombero, dove  viene abbandonato un quantitativo significativo di rifiuti eterogenei tutti univocamente riconducibili allo stesso soggetto o gruppi di soggetti.

Queste sono le due ipotesi su cui ci dobbiamo soffermare.

Il primo problema che si pone è quello di stabilire se sia sufficiente il ritrovamento di uno o più   documenti al fine di poter imputare la condotta illecita ad un determinato soggetto.  Su questo punto occorre, in uno con la ricostruzione di un autorevole autore (Cfr. Stefania Pallotta Diritto dell’ambiente.com), richiamare la decisione del garante per la tutela dei dati personali del 14.07.2005 che al punto 4 lett. d) così si esprime: «L’attività di ispezione non costituisce, peraltro, strumento di per sé risolutivo per accertare l’identità del soggetto produttore, dal momento che non sempre risulta agevole provare che il medesimo sacchetto provenga proprio dalla persona individuata mediante una ricerca di elementi presenti nel medesimo. Tale considerazione induce a ritenere che il trasgressore non dovrebbe essere individuato sempre ed esclusivamente attraverso una ricerca nel sacchetto dei rifiuti di elementi (corrispondenza o altri documenti) a lui riconducibili, e che quindi una eventuale sanzione amministrativa irrogata ad un soggetto così individuato potrebbe risultare erroneamente comminata». Questo ragionamento ha trovato negli anni accoglimento nella giurisprudenza di merito,  che ha ritenuto che in questi casi non si possa in maniera obiettiva e certa giungere alla responsabilità dell’autore dell’abbandono, in quanto l’accertamento è fondato su mere congetture prive di riscontri probatori. La pretesa sanzionatoria così accertata viene considerata fondata su elementi di rilevanza meramente indiziari, inidonei a fornire prova certa della responsabilità dell’autore. (Cfr. Tribunale di Venezia n 56 del 16.03.204; Tribunale di Cagliari n 635  del 13.02.2014).

Come è noto è a carico dell’Amministrazione l’onere probatorio relativo all’attribuzione della condotta illecita al suo autore. In sede di ricorso in opposizione davanti al Tribunale, questa non può essere accolta se non quando vi siano prove sufficienti della responsabilità dell’opponente, spettando all’autorità che ha emesso il provvedimento l’onere di provare la sussistenza degli elementi costitutivi della pretesa sanzionatoria avanzata, e restando a carico dell’opponente la prova di eventuali fatti impeditivi o estintivi (Cfr. Cass., sentenza n. 3741 del 1999).

La giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione consente all’Amministrazione di assolvere il proprio onere probatorio anche ricorrendo a presunzioni semplici (Cfr Cass., sentenza n. 2363 del 2005). Il semplice ritrovamento di un documento in una busta di rifiuti non  presenta i caratteri normativi di gravità, precisione e concordanza richiesti dall’art. 2729 c.c. affinché possa essere posta dal giudice a fondamento della decisione. Esse non consente, pertanto, di risalire dal fatto noto l’attribuibilità di quel  documento a quel determinato soggetto, al fatto ignoto la condotta di abbandono del rifiuto.

Con tutta evidenza questa ricostruzione rende difficile l’accertamento dell’illecito amministrativo in argomento. L’organo accertatore, una volta rinvenuto un indizio sull’attribuibilità di quel rifiuto ad un determinato soggetto, potrà e dovrà porre in essere tutte le attività istruttorie possibili, quali assumere a sommarie informazioni il presunto autore, sentire eventuali testimoni, ricercare ulteriori ed univoci indizi. Dal lato pratico, tuttavia, il più delle volte  i risultati sono quasi sempre vani, in quanto l’autore affermerà sempre di non aver abbandonato nessun rifiuto, non riuscendo spiegandosi come mai quel documento  potesse trovarsi  in quel luogo, eventuali testimoni sono difficili da reperire anche in considerazioni dei luoghi isolati in cui di norma avviene l’abbandono. A ben vedere questa posizione della giurisprudenza rende molto difficile se non impossibile l’attribuibilità della condotta anche nelle ipotesi in cui il presunto autore, pur riconoscendo come propri i documenti rinvenuti nei rifiuti abbandonati, neghi tuttavia di averli illecitamente abbandonati.

Occorre, con tutta evidenza, ricercare una ricostruzione della vicenda differente rispetto a quella proposta dalla giurisprudenza citata, che faccia perno sulla  particolare natura dell’illecito in commento.

Nell’ambito delle sanzioni amministrative oltre alla persona  del trasgressore inteso quale autore materiale della condotta illecita, viene individuato anche l’obbligato in solido. La figura dell’obbligato in solido è prevista dall’art. 6 della Lg. 689/1981, ed è identificato con il il proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece, l’usufruttuario o, se trattasi di bene immobile, il titolare di un diritto personale di godimento. Questi è obbligato in solido con l’autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta, se non prova che la cosa è stata utilizzata contro la sua volontà.

Occorre verificare se la condotta di abbandono possa essere imputata a titolo di responsabilità solidale ex art. 6 della lg. 689/1981 al proprietario del bene rinvenuto, essendo questa  la cosa che «servì o fu destinata a commettere la violazione», così come richiesto dalla norma.

Si richiama qui il concetto giuridico di rifiuto, di cui al primo comma lett. a) dell’art. 183 del Dlgs. 152/2006, per il quale è rifiuto qualunque sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione di disfarsi o abbia l’obbligo di disfarsi. Significa comunemente che un bene, indipendente dalla sua natura, diventa rifiuto nel momento in cui il suo detentore se ne disfa o manifesta l’intento inequivoco di disfarsene. Quindi non è “solo” la natura del bene a qualificarlo quale rifiuto, ma l’azione del disfarsi impressa allo stesso bene dal suo detentore. Pertanto la fattispecie di abbandono di rifiuti consiste nell’atto di disfarsi del bene abbandonandolo in un luogo pubblico, di conseguenza la cosa che è destinata a commettere la violazione, secondo quanto richiesto dall’art. 6 della Lg. 689/1981, coincide con il bene oggetto dell’abbandono, che si qualifica quale rifiuto al momento stesso in cui di esso ci si disfi.

Pertanto se la proprietà del bene è certa, (perché per esempio riconosciuto dallo stesso proprietario o perché univocamente attribuibile ad un determinato soggetto)  è altrettanto certo che quel bene sia stato non correttamente smaltito.  Il rifiuto una volta prodotto doveva essere  correttamente conferito, e se anche per ipotesi il suo produttore avesse affidato ad un terzo l’onere del suo smaltimento ne risponderebbe ugualmente, in quanto ha accettato il rischio che una cosa di sua proprietà venisse illecitamente smaltita.

In un solo caso potrebbe esimersi dalla responsabilità, nel caso in cui avesse correttamente conferito il suo rifiuto. Per tale ragione, come illustrato precedentemente, l’organo accertatore deve verificare che i documenti siano stati rinvenuti in un sacchetto chiuso unitamente a rifiuti domestici indifferenziati, quindi non conferibili, in quello stato, al servizio di raccolta pubblico e che tali rifiuti siano incompatibili con quelli che possono essere contenuti in un cestino pubblico di raccolta,   quindi oggetto di un lecito conferimento da parte del presunto autore. Per tale ragione unitamente alle circostanze di luogo  e di tempo è fondamentale prima della contestazione caratterizzare i rifiuti rinvenuti.

Questa ricostruzione parte tuttavia dal presupposto che la “cosa” che servì  o fu destinata a commettere la violazione, così come richiesto dall’art. 6 della Lg. 689/1981, sia in questo caso identificabile con il bene abbandonato. La condotta di abbandono è sanzionata solo se è riferita ad un bene qualificabile come rifiuto. Il rifiuto  non è altro che un bene di proprietà o nella disponibilità di un soggetto di cui quest’ultimo si disfa.

Tuttavia numerose sentenze non hanno  accolto questa ricostruzione. Si ritiene che il bene abbandonato  non possa essere qualificato come la “cosa che servì o che fu destinata a commettere l’illecito” ex art. 6, legge 689/1981, costituendo semmai l’oggetto materiale della condotta, e non il mezzo utilizzato per eseguirla. Si sostiene che il sistema della Lg. 689/1981 preserva il principio della natura personale della responsabilità e lo stesso profilo di deroga ad esso apportato attraverso l’istituto della “solidarietà” resta rigorosamente circoscritto e delimitato e la sua disciplina non tollera interpretazione che, estendendo l’ambito della fattispecie in essa contemplate, comportino il mancato rispetto del principio della riserva di legge fissato dall’art. 1 della Lg. 689/1981. L’art. 6 della Lg. 689/1981 stabilisce che “il proprietario” della cosa che servì o fu destinata a commettere  la violazione sia tenuto a risponderne di quest’ultima in solido con il trasgressore, così richiedendo la sussistenza di una particolare relazione tra il bene utilizzato quale mezzo per commettere l’illecito ed il soggetto obbligato in solido con l’autore materiale di quest’ultima, mentre, nella fattispecie dell’abbandono, la cosa rinvenuta non può essere considerata “cosa che servì o fu destinata a commettere l’illecito” ex art. 6 Lg. 689/1981, costituendo semmai l’oggetto materiale della condotta, e non il mezzo utilizzato per eseguirla. (Cfr. Tribunale di Cagliari n 167 del 10.04.2015). La errata ricostruzione della vicenda contenuta in queste decisioni giurisprudenziali (comuni in moltissimi Tribunali ordinari) è di tutta evidenza. In materia di gestione dei rifiuti e tali sono anche i rifiuti domestici, vige il principio della responsabilità del proprietario/produttore per il loro corretto smaltimento. Significa che il proprietario del rifiuto deve sempre conferirlo in modo corretto, secondo le regole proprie di quella tipologia di rifiuto. Pertanto poco importa che sia stato  materialmente lui a porre in essere la condotta di abbandono, ciò che conta è che il rifiuto sia stato smaltito in modo non corretto. Anche qualora lo affidi a terzi deve comunque conferirlo a soggetti abilitati al loro ritiro e smaltimento. Non facendolo accetta il rischio di uno smaltimento illecito del suo rifiuto e di questo risponde.  Per tutta evidenza la cosa che servì a commettere l’illecito, ex art. 6 della Lg. 689/1981, non può che essere il bene abbandonato. L’illecito sussiste sempre a carico del proprietario del bene, che diventa rifiuto nel momento in cui viene abbandonato o comunque affidato a soggetti che non  sono legittimati al loro ritiro e al loro corretto smaltimento.

Se non si dovesse accogliere questa ricostruzione è pressoché impossibile poter sanzionare un abbandono illecito. Per l’autore dell’illecito basterebbe semplicemente negare di aver abbandonato l’oggetto rinvenuto essendo quasi del tutto impossibile per l’organo accertatore provare il contrario.

Fortunatamente la giurisprudenza sembra avvedersi di questo problema. Nello stesso Tribunale che ha accolto diverse opposizioni in materia di abbandono di rifiuti basate sulla ricostruzione restrittiva poc’anzi illustrata, si affaccia una giurisprudenza più attenta. Qualora sia adeguatamente provata la riconducibilità ad un determinato soggetto di parte del contenuto della busta rinvenuta illecitamente abbandonata, non può essere posta in dubbio la responsabilità ex art. 6 della Lg. 689/1981 del proprietario del rifiuto, a cui spetta l’onere di provare che la cosa è stata utilizzata contro la sua volontà, circostanza che ai sensi dello stesso articolo avrebbe escluso ogni sua responsabilità. (Cfr. Tribunale Ordinario di Cagliari n 1065 del 30.03.2017).

La stessa logica sorregge le decisioni in materia di abbandono quando viene rinvenuto un cumulo significativo di rifiuti, ancorchè non racchiusi in un contenitore ma abbandonati liberamente  sul suolo. E’ il classico caso di colui che ha svuotato locali quali cantine e garage, affidando tale incombenza ad un terzo. Questi una volta recuperato il materiale utile per essere commercializzato abbandona i rifiuti per strada o più spesso in campagna, dove solitamente avviene la cernita. Il proprietario dei rifiuti non potendo negare la loro appartenenza, anche in buona fede, sosterrà di non essere l’autore materiale dell’abbandono, avendo affidato ad un terzo lo specifico incarico di svuotare il locale per poi conferire correttamente  i rifiuti.

Qualora il proprietario dei rifiuti non fornisca le generalità dell’autore dell’abbandono, per quanto precedentemente illustrato, risponderà dell’illecito in qualità di obbligato in solido. La proprietà certa degli oggetti rinvenuti consente di ritenere in capo al proprietario l’obbligo di conferirle, ove intenda disfarsene, in un luogo autorizzato, potendosi configurare in caso contrario una responsabilità, proprio quale proprietario produttore del rifiuto, per aver abbandonato gli oggetti senza autorizzazione in un luogo abusivamente adibito a discarica ovvero per aver consentito e comunque non impedito che altri lo facessero, responsabilità riconducibile all’art. 192 del Dlgs. 152/2006.

Così lucidamente una sentenza del Tribunale di Nuoro la n 783 del 22.12.2015 «La responsabilità conseguente alla violazione dell’art. 192, in combinato con l’art. 3 della Lg. 689/1981, può essere dolosa o anche colposa, nella sua duplice forma commissiva ed omissiva, quest’ultima integrata dalla mancata diligente conservazione o custodia del proprio bene essendo a ciò tenuto».

Spetta al  proprietario provare di aver consegnato i beni ad un soggetto autorizzato al loro smaltimento o ad un soggetto che ne abbia assunto consapevolmente la custodia o di averne perduto la disponibilità per fatto a lui non imputabile.

Questa ricostruzione consente se non altro di responsabilizzare chi, di fatto, per negligenza o per semplice scarso senso civico, abbandona i rifiuti nelle strade o in campagna, sapendo che comunque non sempre potrà servire il negare semplicemente di non essere l’autore materiale dell’abbandono per vedersi annullato il verbale dall’autorità amministrativa o l’ordinanza di ingiunzione dal giudice di merito.

  • L’abbandono dei microrifiuti e di quelli gettati dai veicoli in movimento o in sosta

Un brevissimo accenno a quanto disposto dagli articoli 232 bis e 232  ter del Dlgs. 152/2006 che, al fine di salvaguardare il decoro urbano, dispongono rispettivamente il divieto dell’abbandono di mozziconi di prodotti da fumo e altri rifiuti di  piccolissime dimensioni, quali anche scontrini, fazzoletti di carta e gomme da masticare, di cui è vietato l’abbandono sul suolo, nelle acque, nelle caditoie e negli scarichi.

La condotta in argomento sarebbe già ricompresa nella fattispecie di cui all’art. 192 dello stesso Decreto legislativo, peraltro punita con una sanzione più significativa.  Quello che qui occorre osservare e che dal punto di vista dell’accertamento tale condotta, proprio per la peculiarità della tipologia dei rifiuti e per la loro natura, non può che essere contestata nella flagranza della sua realizzazione, non essendoci spazio per attività istruttorie diverse o accertamenti indiziari.

Diverso è il caso di chi compie questa condotta mediante il getto di rifiuti da una vettura in movimento o in sosta. Qui  occorre un’analisi più approfondita.

Il legislatore, con l’art. 3, comma 14, della legge 15 luglio 2009 n. 94, recante “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica”, aveva inserito, dopo l’art. 34 del titolo II, del nuovo codice della strada (adottato con decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), l’art. 34 bis (“Decoro delle strade”) che così disponeva: «Chiunque insozza le pubbliche strade gettando rifiuti od oggetti dai veicoli in movimento o in sosta è punito con la sanzione amministrativa da €. 500 ad €. 1.000».

         L’introduzione nell’ordinamento di tale norma aveva, comunque, suscitato delle perplessità a guisa del fatto che già il codice della strada conteneva una norma (art. 15, lett. i) che puniva con una sanzione da €. 23 ad €. 92 il comportamento di chi gettava «dai veicoli in movimento qualsiasi norma»; infatti, da un raffronto fra le due norme emergeva che la nuova norma (l’art. 34 bis) si sovrapponeva a quella già esistente che però non era stata espressamente abrogata, facendo così sorgere il legittimo dubbio su quale norma applicare ovvero se la nuova norma avesse tacitamente abrogato quella preesistente.

         La posizione assunta da chi scrive, anche in assenza di pronunce da parte della giurisprudenza, era stata quella di ritenere abrogata tacitamente la norma precedente, facendo ricorso al principio di cui all’art. 15 del codice civile che stabilisce, fra le varie ipotesi, l’abrogazione della norma per “incompatibilità” con una norma introdotta successivamente nell’ordinamento giuridico (lex posterior derogat lex anterior).

         Il legislatore, con l’art. 5 della  legge n. 210 del 29 luglio 2010, recante  disposizioni in materia di sicurezza stradale” ha abrogato, al comma 6, l’art. 34 bis, ed ha sostanzialmente trasposto il suo contenuto nella lettera f bis) aggiunta dopo la lettera f) dell’art. 15 del codice della strada, che così dispone: «insozzare la strada o le sue pertinenze gettando rifiuti o oggetti dai veicoli in sosta o in movimento» che, ai sensi del successivo comma 3 bis, anch’esso introdotto dal citato art. 5 della legge 210/10, viene ora punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 106 a euro 425», ovverosia con una sanzione un po’ più tenue rispetto a quella stabilita dall’abrogato art. 34 bis (da €. 500 ad €. 1.000)».

         La nuova riforma si è dunque preoccupata di trasporre l’art. 34 bis nell’art. 15 del codice della strada, per uniformità di materia (“atti vietati”), però ha lasciato in vigore la lett. i) il cui contenuto è interamente riconducibile, a parere di chi scrive, a quello della nuova lett. f bis), anche perché non è per nulla chiaro, con i conseguenti problemi di interpretazione e di applicazione per gli operatori della strada, quale possa essere la differenza fra «il gettare qualsiasi cosa dai veicoli in movimento» di cui alla lett.i) dell’art. 15 e o «il gettare rifiuti o oggetti dai veicoli…in movimento»  di cui alla citata lett. f bis) del medesimo articolo e ciò in considerazione del fatto che sia nell’uno che nell’altro caso si “insozza” la strada, a meno che il legislatore abbia inteso nel caso di gettare “qualsiasi cosa” da un veicolo in movimento un comportamento meno grave (ad esempio, gettare un fazzolettino di carta o una bottiglietta di plastica) e nel secondo caso un comportamento più grave (consistente, ad esempio, nel gettare dal veicolo in movimento una consistente quantità di rifiuti).

In ogni caso, non è facile per chi opera sulla strada fare una distinzione certa fra le due ipotesi con il rischio che tale scelta “discrezionale” dell’operatore possa poi essere oggetto di contestazione in sede di eventuale impugnazione del verbale elevato.

         Chi scrive ritiene dunque che, in ossequio all’invocato principio di cui all’art. 15 del codice civile, la lett. i) dell’art. 15 del codice della strada debba intendersi tacitamente abrogata, anche se sarebbe opportuno invocare un intervento espresso del legislatore in modo tale da evitare il contenzioso che potrebbe sorgere dall’applicazione delle richiamate norme.

Si fa rilevare, inoltre, che il legislatore, con la recente riforma del codice della strada, ha eliminato dalla lettera f) del citato art. 15 il termine “gettare”, lasciando inalterata la rimanente parte della lettera medesima  (“[gettare o ]depositare rifiuti o materie di qualsiasi specie, insudiciare e imbrattare comunque la strada e le sue pertinenze”) e ciò probabilmente perché il termine “gettare” implica un’azione che può più plausibilmente essere riconducibile in altre fattispecie disciplinate dal medesimo articolo 15 del codice della strada.

In ordine alle condotte sanzionate in quanto volte all’insudiciamento delle strade, si richiama, altresì, la lettera g) del medesimo art. 15 Codice della strada, che si punisce il comportamento di chi apporta o sparge “fango o detriti anche a mezzo delle ruote dei veicoli provenienti da accessi e diramazioni”.

Un ulteriore problema, già evidenziato con l’introduzione dell’art. 34 bis e che permane con l’introduzione nell’ordinamento di una norma quasi del tutto identica (la lett. f bis) dell’art. 15 codice della strada), derivante dall’applicazione della nuova disposizione è quello concernente l’eventuale concorso reale o apparente fra la citata lett. f bis) dell’art. 15 e l’art. 192 del D.Lgs. 152/06 (che vieta l’abbandono di rifiuti sul suolo e nel suolo, punito, ai sensi dell’art. 255 del medesimo decreto legislativo, così aggiornato dal D.L.vo 205/2010, in vigore dal 25.12.2010, con una sanzione amministrativa da € 300,00  ad € 3.000,00 ( pagamento in misura ridotta , € 600,00 )   e con una sanzione amministrativa più grave se si tratta di rifiuti pericolosi (sanzioni aumentate fino al doppio ) .

         Al fine di stabilire se fra le suddette norme sussista un rapporto di concorso reale ovvero di concorso apparente, si ritiene che possano essere invocate le disposizioni di cui agli articoli 8 e 9 della legge 689/81.

         L’art. 8 (“Più violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative”) regola il cd. concorso formale di illeciti amministrativi che si ha nell’ipotesi in cui un soggetto (trasgressore) con una sola azione od omissione realizza più violazioni della medesima o di diverse disposizioni di legge che prevedono sanzioni amministrative (in tal caso il trasgressore soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo), mentre il successivo art. 9, in ossequio al “principio di specialità”, prevede che «Quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale».

         Le superiori disposizioni consentono, ad avviso di chi scrive, di poter stabilire se, nel caso in questione, vi sia un concorso formale di norme con applicazione della «sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo» ovvero un concorso solo apparente che, in virtù del richiamato principio di cui al citato art. 9 della legge 689/81, prevede l’applicazione della sanzione stabilita dalla disposizione speciale.

         In relazione al rapporto che si pone fra le disposizioni di cui alla lett. f bis) dell’art. 15 del codice della strada ed all’art. 192 del D.Lgs. n. 152/06, si ritiene sussistere fra le stesse un vero e proprio rapporto di genus a species in quanto la disposizione di cui alla citata lette f bis) dell’art. 15 del codice della strada contiene, rispetto alla disposizione generale contenuta nel codice ambientale, un espresso ulteriore elemento di specialità che è dato dal gettito di rifiuti da “un veicolo in sosta o in movimento”; di conseguenza, nel caso in cui ricorra tale ulteriore elemento la fattispecie applicabile è quella della lett. f bis) dell’art. 15, mentre, nel caso in cui tale elemento di specialità non ricorra, la fattispecie è riconducibile a quella generale (art. 192 del D.Lgs. n. 152/06) che sic et simpliciter vieta e punisce l’abbandono di rifiuti sia su suolo pubblico (come le strade), che privato.

  • La responsabilità dell’amministratore di condominio

Spesso all’interno dei condomini  in cui viene effettuata la raccolta differenziata dei rifiuti, non viene rispettata la procedura imposta dal Comune, pertanto i rifiuti vengono depositati in modo irregolare. Non potendo individuare con certezza gli autori dell’illecito amministrativo ci si chiede se  è possibile sanzionare l’amministratore del condominio come responsabile per condotta omissiva, in quanto lui è soggetto individuato quale persona fisica che rappresenta il condominio.

Nel caso che il trasgressore non venga individuato, la sanzione va elevata nei confronti del condominio nella sua interezza e notificata, in qualità di rappresentante legale, all’amministratore. Pertanto trasgressore è il condominio, con la espressa indicazione del nome dell’amministratore pro tempore quale soggetto imputabile per responsabilità omissiva. La norma cui fare riferimento è l’art. 1131 del Codice Civile.

  1. Rappresentanza. (codice civile, ndr)
    Nei limiti delle attribuzioni stabilite dall’articolo precedente o dei maggiori poteri conferitigli dal

regolamento di condominio o dall’assemblea, l’amministratore ha la rappresentanza dei partecipanti e può agire in giudizio sia contro i condomini sia contro i terzi.
Può essere convenuto in giudizio per qualunque azione concernente le parti comuni dell’edificio; a lui sono notificati i provvedimenti dell’autorità amministrativa che si riferiscono allo stesso oggetto.
Qualora la citazione o il provvedimento abbia un contenuto che esorbita dalle attribuzioni dell’amministratore, questi è tenuto a darne senza indugio notizia all’assemblea dei condomini.
L’amministratore che non adempie a quest’obbligo può essere revocato ed è tenuto al risarcimento dei danni.

[1] Art. 6 L. 24.11.1981, n. 689 “ Modifiche al sistema penale “: Il proprietario della cosa che servì a commettere l’illecito …. È obbligato in solido con l’autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta…

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Informazioni sull'autore

Rosa Bertuzzi

già Comandante Polizia Locale, già pubblico ministero onorario, Avvocato, titolare della Società Ambienterosa ( Consulenze Ambientali )

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