Il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con la sentenza n. 7457 del 23 settembre 2025 , nel rigettare l’appello proposto da un Ente che aveva negato l’accesso agli atti presentato da una società, invocando la riservatezza, ha ribadito, condividendo la giurisprudenza del medesimo Consiglio di Stato (ex multis, sentenza n. 9780 del 2024), ha ritenuto che “l’interesse nell’accesso difensivo è da qualificare in maniera molto più estesa che nelle altre ipotesi, stante il suo fondamento nell’art. 24 della Carta costituzionale, in forza della strumentalità ad un instaurando giudizio e in ragione della sua diretta connessione con il diritto fondamentale di difesa. La concezione ampia del diritto di difesa postula che il diritto di accesso non possa essere ostacolato ogni qualvolta sussista la possibilità che dall’ostensione derivi una qualche utilità per la tutela di situazioni soggettive, dovendosi comunque verificare in astratto, e non in concreto, la potenziale utilità (Cons. Stato, n. 3160 del 2023). A tale riguardo va rammentato che, secondo l’indirizzo prevalente della giurisprudenza, l’art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990 configura la prevalenza dell’accesso avente carattere difensivo rispetto alle contrapposte ragione della riservatezza, che il giudice è tenuto ad esaminare a fronte della richiesta di estensione, prevedendo che ‘deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici’.
Infatti, in tema di accesso le necessità difensive riconducibili all’effettività della tutela, di cui all’art. 24 Cost., devono ritenersi, di regola, prevalenti rispetto a quelle della riservatezza, anche se l’applicazione di tale principio va adeguatamente bilanciata allorché vengano in considerazione dati sensibili, ovvero sensibilissimi, nella specie non sussistenti.
E’ stato altresì precisato che è preclusa sia all’Amministrazione detentrice del documento, sia al Giudice adito, ai sensi dell’art. 116, d.l.vo n. 104 del 2010, qualunque valutazione ex ante sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, salva l’evidente e assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla L. n. 241 del 1990 (Cons. Stato, sez. II, n. 9063/2022). Evenienza nella specie non riscontrabile.
Si è chiarito che le finalità dell’accesso devono essere dedotte e rappresentate dalla parte “in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), così da permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione finale controversa” (Cons. Stato, Ad. Plen., 18 marzo 2021, n. 4); con la precisazione che deve escludersi la sufficienza di un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa.
In sostanza, l’istanza di accesso ai documenti amministrativi deve riferirsi a ben specifici documenti e non può comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta: l’ostensione degli atti non costituisce uno strumento di controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione nei cui confronti l’accesso viene esercitato, con la conseguenza che l’onere della prova anche dell’esistenza dei documenti, rispetto ai quali si intende esercitare il diritto di accesso, incombe sulla parte che agisce in giudizio (Cons. Stato, sez. III, 11 ottobre 2021, n. 6822).
Tuttavia, una volta indicati puntualmente, per categoria, i documenti rispetto ai quali è formulata la domanda ostensiva e aver dimostrato che detti documenti, in virtù di obiettive ragioni collegate alle competenze dell’Amministrazione, costituiscano ordinariamente patrimonio dell’archivio dell’ente (anche con riferimento ad uno specifico procedimento), l’onere della prova può dirsi assolto dalla parte interessata, incombendo in capo all’Amministrazione il dovere (in ragione del principio di leale collaborazione previsto nell’art. 1, comma 2-bis, L. 241/1990, evidente precipitato del principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost.) di assumersi la responsabilità di dichiarare la mancata detenzione o custodia dei documenti richiesti.”
CONSIGLIO DI STATO SEZ V SENTENZA 7457 DEL 2025
