Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), con sentenza n° 5462 del 8 novembre 2016, ha –incidentalmente (la sentenza merita soprattutto di essere letta per la trattazione del tema della irretroattività dei provvedimenti amministrativi) – valorizzato le parole dell’ANAC sul conflitto di interessi del Comandante della Polizia Municipale, al punto da sanzionare con l’annullamento l’atto gestionale di amministrazione attiva da questi adottato.

Spieghiamo in parole più semplici di cosa stiamo parlando:

  • alcuni lettori ricorderanno che l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha di recente enunciato l’avviso, espresso in un o specifico orientamento, secondo il quale “sussiste un’ipotesi di conflitto di interesse, anche potenziale, nel caso in cui al Comandante/Responsabile della Polizia locale, indipendentemente dalla configurazione organizzativa della medesima, sia affidata la responsabilità di uffici con competenze gestionali, in relazione alle quali compie anche attività di vigilanza e controllo” (A.N.A.C. – Sito web istituzionale – Orientamenti in materia di Anticorruzione – Orientamento n. 19 del 10 giugno 2015).
  • Dal giugno 2015 ad oggi, s’è fatto un gran parlare di questa cosa, registrandosi oscillazione di pensiero molto varie, tra quelli che reputavano “poco rilevante” l’enunciazione al punto da trascurarla del tutto e quelli che l’hanno valorizzata in maniera tale da rendere effettivo il distacco tra la titolarità della funzione di controllo (con connesso potere sanzionatorio) e la titolarità della funzione di “amministrazione attiva” (con quest’inciso significandosi tutto ciò che comprende anche autorizzazioni, dinieghi, revoche etc.).
  • Nel corso del dibattito emergeva, peraltro, il pensiero (qui dimostratosi errato) che il conflitto di interessi in parola potesse rilevare solo agli effetti del diritto penale (quale elemento costitutivo della fattispecie del reato di cui all’art. 323 cp), senza che dall’applicazione della “chiave interpretativa ANAC” potessero discendere anche elementi idonei a comportare l’annullamento dell’atto di “amministrazione attiva”, adottato dal titolare delle funzioni di controllo, in condizione di “potenziale conflitto di interessi”.
  • Posizione, quella rassegnata nel capoverso che precede, meritevole di valorizzazione (ad avviso di chi scrive) se non altro in dipendenza dal fatto che l’annullabilità di un provvedimento per una lontana ipotesi di conflitto di interesse (peraltro appoggiato su un mero parere, sebbene proveniente dall’ANAC), sembrava sanzione troppo grave e pesante per l’amministrazione che si sarebbe potuta trovare davanti ad un annullamento (magari di un provvedimento sostanzialmente legittimo) semplicemente per un insana lettura del vizio di incompetenza (emendabile finanche in corso di giudizio) misto ad una sfumata ipotesi di eccesso di potere (per contraddittorietà estrinseca), lontanamente riconducibile a violazione di legge (art. 6 bis L.241/1990).
  • Alle conclusioni drammatiche dell’annullamento (anche) per “conflitto di interessi”, perviene il TAR Campania con la sentenza n°5462 del 8 novembre 2016, annullando “il rigetto della richiesta di autorizzazione di impianti pubblicitari” adottato dal Comandante della Polizia Municipale di Benevento, facendo leva sulle seguenti motivazioni: “la delineata commistione e il tratteggiato cumulo di funzioni, amministrative e gestionali e al contempo di vigilanza e controllo tipiche della Polizia municipale, in capo ad una sola figura dirigenziale confliggono con i principi elaborati dalla giurisprudenza formatasi in materia e che il Collegio condivide, ed attinti dalla legge quadro sull’ordinamento della Polizia municipale n. 65 del 1986 e con il recente orientamento espresso al riguardo dall’Autorità Nazionale Anticorruzione. Correlativamente si prospetta persuasiva la censura di incompetenza articolata dalla ricorrente, secondo cui il comandante della Polizia municipale è competente solo ad accertare la compatibilità o conformità degli impianti pubblicitari alle prescrizioni del regolamento locale ovvero del Codice della strada, ma non certo ad adottare i provvedimenti di diniego delle autorizzazioni e men che meno quelli di annullamento delle stesse, …. al Comandante del corpo stesso non possono essere attribuite dai regolamenti locali, quali quello impugnato, funzioni di amministrazione attiva consistenti nell’adozione di provvedimenti amministrativi, sia essi di contenuto negativo, quali il diniego di autorizzazioni o concessioni, si essi di contenuto positivo, quali il rilascio di provvedimenti ampliativi. Una simile potestà autorizzatoria, infatti, determina la sovrapposizione in capo ad una stessa figura, di funzioni di autorizzazione e al contempo di funzioni di vigilanza e controllo delle autorizzazioni rilasciate, generandosi un evidente conflitto di interessi, atteso che vengono in tal modo a coincidere in un unico soggetto la funzione di controllore dei provvedimenti che egli stesso ha rilasciato e degli atti amministrativi che ha a tal fine adottato, con conseguente dequotazione del principio di imparzialità, vulnerato, anche solo potenzialmente, laddove la funzione di controllore venga attribuita allo stesso soggetto controllato. La giurisprudenza si è già occupata della questione odiernamente al vaglio della Sezione, avendo condivisibilmente chiarito che al Comandante della Polizia municipale non possono essere attribuite funzioni proprie della ordinaria struttura amministrativa che potrebbero interessare istituzionalmente la polizia municipale sotto l’aspetto operativo, di controllo o repressione di violazioni. Si è infatti condivisibilmente statuito che ”E’ da escludere che possano essere attribuite all’organo di vertice della polizia municipale funzioni, come l’autorizzazione alla rivendita di riviste e giornali, proprie della ordinaria struttura burocratico – amministrativa comunale (v. art. 51 lett. f), l. 8 giugno 1990 n. 142 e successive modificazioni e integrazioni) e che, eventualmente, potrebbero, istituzionalmente, interessare la polizia municipale sotto il diverso aspetto operativo, di controllo o repressione di violazioni: detta attribuzione, dunque, è contraria a criteri di logica (applicabili dal giudice della legittimità), ai principi di buona amministrazione (di cui all’art. 97 cost. e, altresì al disegno organizzativo che trapela sia dalla l. 7 marzo 1986 n. 65 sia dall’ art. 51, l. n. 142 del 1990)” (T.A.R. Molise, 7 marzo 2000, n. 42)”.

Si ragionava, con l’Amico Peppe Capuano, del bel sapore antico (anche perché si postula nuovamente l’indipendenza del Corpo di Polizia Municipale…) che ha questa sentenza e non si poteva fare a meno di osservare che, a dispetto della novità proiettata sulla materia dalla posizione ermeneutica ANAC, il Collegio è dovuto tornare alla Legge 142/1990 per ritenere incompatibile il Comandante della Polizia Municipale nell’adozione di atti di amministrazione attiva.

La domande che restano è: siamo sicuri che il principio del “conflitto di interessi potenziale” assurga veramente a vizio stabile della funzione amministrativa o il suo richiamo ha avuto meramente valore rafforzativo di una motivazione che voleva andare, comunque ed a prescindere dal fatto, nella direzione dell’annullamento dell’atto impugnato?

La risposta forse l’avremo se ancora i Comuni si ostineranno a non prendere sul serio la materia del “conflitto di interessi potenziale” , apprestando delle misure di contenimento del “rischio potenziale”, nel P.T.P.C.T. utili anche a proteggere la validità degli atti di quel dirigente di Polizia Municipale cui ostinatamente venissero conservate alcune funzione di amministrazione attiva.

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Informazioni sull'autore

Pino Napolitano

Avvocato, dirigente comunale, Dottore di ricerca e specializzato in Diritto Amministrativo.

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