Il fondamento: il diritto di proprietà come matrice dinamica dell’istituto
La locazione breve non può essere compresa se non viene ricondotta alla sua matrice originaria: il diritto di proprietà. Nel sistema civilistico italiano, la proprietà non è un diritto statico, ma una posizione giuridica complessa, caratterizzata da elasticità e capacità di adattamento alle trasformazioni economiche.
Tradizionalmente, essa si articola nelle facoltà di godimento e disposizione. Tuttavia, nella contemporaneità, tali facoltà assumono una dimensione nuova: non più soltanto utilizzo diretto del bene, ma sfruttamento economico attraverso modelli flessibili e temporanei, tra cui la locazione breve rappresenta una delle espressioni più significative.
In questa prospettiva, la locazione breve si configura come uno strumento di valorizzazione del bene che consente al proprietario di mantenere la titolarità dell’immobile, frammentandone nel tempo il godimento. Si tratta, dunque, di una forma di “circolazione attenuata” del bene, che non ne trasferisce la proprietà, ma ne moltiplica le occasioni di utilizzo.
Tuttavia, proprio questa capacità di generare reddito in modo continuativo e potenzialmente intensivo ha posto il problema del bilanciamento tra libertà individuale e interesse pubblico, aprendo la strada all’intervento del legislatore.
La definizione normativa: delimitazione di un’area intermedia
La definizione introdotta dal Decreto Legge n. 50 del 2017 non è soltanto una qualificazione giuridica, ma rappresenta un’operazione di politica legislativa. Il legislatore ha infatti individuato una zona intermedia tra due poli:
- da un lato, la locazione abitativa ordinaria
- dall’altro, l’attività turistico-ricettiva
La locazione breve si colloca esattamente in questo spazio, fungendo da figura “ibrida”. Essa mantiene la struttura del contratto di locazione, ma si avvicina per funzione economica all’ospitalità turistica.
Gli elementi costitutivi della definizione — durata inferiore a 30 giorni, soggettività del locatore, assenza di impresa — non devono essere letti isolatamente, ma come criteri combinati volti a evitare che l’attività degeneri in forma imprenditoriale non dichiarata.
In questo senso, la norma svolge una funzione di contenimento e qualificazione del fenomeno.
Il limite dei 30 giorni: criterio formale e sostanziale
Il limite temporale dei trenta giorni, apparentemente semplice, assume una funzione ben più complessa. Esso non rappresenta soltanto un dato quantitativo, ma un indice della natura del rapporto.
La prassi amministrativa ha chiarito che tale limite deve essere interpretato in senso sostanziale, considerando anche la reiterazione dei rapporti con il medesimo conduttore. Questa lettura evita che il contratto venga artificiosamente frazionato per eludere la disciplina ordinaria.
Ne emerge una visione sostanzialistica del diritto, in cui la forma contrattuale cede il passo alla realtà economica sottostante. Il legislatore, in altri termini, guarda non al singolo contratto, ma al complesso dei rapporti tra le parti. In particolare si precisa che in capo ai locatari non sussiste l’obbligo di registrare il contratto di locazione presso l’Agenzia delle Entrate se esso non supera i 30 giorni. Tuttavia, si sottolinea che l’Agenzia delle Entrate, con circolare n. 26/E del 12 giugno 2011 ha chiarito che il limite di durata dei trenta giorni deve essere determinato computando tutti i rapporti di locazione di durata anche inferiore a trenta giorni intercorsi nell’anno con il medesimo locatario. Se con il medesimo locatario si superano durante l’anno solare i 30 giorni di affitto complessivi, anche non consecutivi, scatta l’obbligo di registrazione del contratto.
I servizi: il vero discrimine tra locazione e impresa
Se il dato temporale rappresenta un primo filtro, il vero elemento qualificante è costituito dalla natura dei servizi offerti. È qui che si manifesta con maggiore evidenza la differenza tra locazione e attività ricettiva.
La locazione, per sua natura, implica un godimento passivo del bene: il locatore mette a disposizione l’immobile, ma non organizza un sistema di servizi. Al contrario, l’attività ricettiva si caratterizza proprio per l’offerta di prestazioni accessorie, che trasformano l’alloggio in un’esperienza complessa.
Il legislatore, consentendo solo servizi minimi (biancheria e pulizia), ha tracciato un confine netto. Tuttavia, nella pratica, questo confine può risultare sfumato. È sufficiente l’introduzione di servizi aggiuntivi, anche se apparentemente marginali, per far emergere un’organizzazione imprenditoriale.
Pertanto, il criterio distintivo non è tanto la quantità dei servizi, quanto la loro capacità di rivelare un’organizzazione stabile.
La natura dell’attività: tra occasionalità e impresa
La questione centrale diventa allora stabilire quando l’attività del locatore si trasformi in impresa. Il diritto civile, attraverso l’art. 2082, individua nell’organizzazione e nella professionalità gli elementi tipici dell’imprenditore.
Applicati alla locazione breve, questi criteri impongono una valutazione complessa, che tenga conto di:
- continuità dell’attività
- organizzazione dei mezzi
- finalità lucrativa sistematica
Tuttavia, proprio la difficoltà di questa valutazione ha spinto il legislatore a introdurre criteri oggettivi, capaci di fornire certezza.
Legge di Bilancio 2026: riduzione della soglia e mutamento di paradigma
La modifica più significativa introdotta dalla Legge di Bilancio 2026 riguarda la riduzione del numero massimo di immobili gestibili in forma non imprenditoriale.
Se in precedenza il limite era fissato a quattro immobili, oggi esso è stato drasticamente ridotto a due. Dal terzo immobile scatta una presunzione legale di esercizio in forma imprenditoriale.
Questa scelta normativa non è neutra, ma riflette una precisa opzione di politica economica e sociale. Il legislatore ha inteso:
- restringere l’area della gestione “privata”
- contrastare forme mascherate di impresa
- riequilibrare il mercato rispetto agli operatori professionali
Si tratta, in sostanza, di un passaggio da un modello permissivo a un modello selettivo.
Particolarmente rilevante è la natura della presunzione: essa non si limita a segnalare un possibile indice di imprenditorialità, ma produce effetti diretti e immediati sul piano giuridico e fiscale.
SCIA e comunicazione: il vero spartiacque operativo
Se vi è un punto nel quale la disciplina delle locazioni brevi rivela con maggiore chiarezza la propria natura evolutiva, esso è rappresentato dalla distinzione tra comunicazione al Comune e SCIA. Non si tratta di una differenza meramente procedurale o burocratica, ma di un vero e proprio spartiacque concettuale, che riflette la diversa qualificazione giuridica dell’attività svolta dal locatore.
In altri termini, attraverso questi due strumenti il legislatore non si limita a disciplinare modalità operative, ma opera una distinzione sostanziale tra due modelli: da un lato il proprietario che esercita un diritto, dall’altro il soggetto che svolge un’attività economica organizzata.
Quando la locazione breve è svolta in forma non imprenditoriale oggi limitata, a seguito della riforma del 2026, a un massimo di due immobili il legislatore richiede al locatore un adempimento minimale: la comunicazione al Comune.
Questa comunicazione si colloca pienamente nella logica della semplificazione amministrativa. Essa non ha natura autorizzatoria, né comporta una valutazione preventiva da parte dell’amministrazione. Il suo scopo non è quello di consentire o meno lo svolgimento dell’attività, bensì di rendere conoscibile alla Pubblica Amministrazione l’esercizio di una facoltà che trova già il proprio fondamento nel diritto di proprietà.
Da questo punto di vista, la comunicazione assume una funzione prevalentemente informativa e ricognitiva. Attraverso di essa, il Comune acquisisce i dati necessari per:
- attribuire il codice identificativo CUSR
- monitorare il fenomeno delle locazioni brevi sul territorio
- alimentare i sistemi informativi regionali e statistici
È importante sottolineare che la comunicazione non incide sulla legittimità dell’attività: il proprietario è già legittimato a locare il proprio immobile in forza del diritto di proprietà.
Il quadro cambia radicalmente quando l’attività assume carattere imprenditoriale, circostanza che si verifica già dal terzo immobile o comunque in presenza di un’organizzazione stabile.
In questo caso, il legislatore richiede la presentazione della SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività), da presentare al SUAP ove ha sede l’immobile, ai sensi dell’articolo 13 ter comma 8 del DL145/2023.
Attraverso la SCIA, infatti, il soggetto non si limita a informare l’amministrazione, ma autocertifica il possesso di tutti i requisiti richiesti dalla legge. In particolare, egli attesta:
- la conformità urbanistica e catastale dell’immobile
- il rispetto delle normative di sicurezza
- la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi per l’esercizio dell’attività
Il sistema dei codici identificativi
L’introduzione del CUSR in ambito regionale e del CIN a livello nazionale rappresenta uno degli sviluppi più significativi degli ultimi anni.
Questi strumenti non hanno solo una funzione amministrativa, ma svolgono un ruolo centrale nel sistema di controllo. Essi consentono infatti di:
- identificare univocamente ogni immobile
- tracciare le attività di locazione
- facilitare l’incrocio dei dati
Infatti, come già evidenziato in precedenza entrambe le forme, sia imprenditoriale che non, hanno l’obbligo di munirsi sia del CIN che del CUSR.
Si precisa inoltre che in capo ai locatari sussiste anche l’obbligo di registrare ai sensi dell’articolo 109 TULPS, sulla piattaforma della Questura di riferimento www.alloggiatiweb.it, le persone alloggiate presso le proprie strutture.
Sanzioni
Attività imprenditoriale di locazione imprenditoriale senza SCIA: chi avvia l’attività in forma imprenditoriale di locazione breve viola l’articolo 13 ter comma 8 del DL 145/2023, sanzionato dall’articolo 13 ter comma 9 con sanzione da 2.000 a 10.000€ in relazione alla dimensione della struttura, PMR 3.333,33€ pari al terzo del massimo, l’autorità amministrativa competente è il Comune a cui sono destinati anche i proventi.
Mancata comunicazione degli alloggiati presso la struttura all’autorità di Pubblica Sicurezza: violazione degli articoli 109 e 17 del RD 773/31 sanzionato con arresto fino a 3 mesi e ammenda fino a 206 €, l’autorità competente è il tribunale ordinario. Sanzione accessoria sospensione dell’attività.
Mancata esposizione del CIN L’art.13-ter DL 145/2023 dispone che, “fermo restando quanto previsto dal comma 12, alle funzioni di controllo e verifica e all’applicazione delle sanzioni amministrative di cui al comma 9 provvede il comune nel cui territorio è ubicata la struttura turistico-ricettiva alberghiera o extralberghiera o l’unità immobiliare concessa in locazione, attraverso gli organi di polizia locale, in conformità alle disposizioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689. “Inoltre, i relativi proventi sono incamerati dal medesimo comune e sono destinati a finanziare investimenti per politiche in materia di turismo e interventi concernenti la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti”. Comporterà una sanzione prevista dall’art.13-ter comma 9 DL 145/2023 che varia da 500 a 5.000 euro; PMR entro 60 gg pari al doppio del minimo 1.000,00€, l’autorità amministrativa competente è il Comune a cui sono destinati anche i proventi.
chi affitta senza codice CIN, la sanzione prevista dall’art.13-ter comma 9 DL 145/2023 è compresa tra 800 e 8.000 euro; PMR entro 60 gg pari al doppio del minimo 1.600,00€, l’autorità amministrativa competente è il Comune a cui sono destinati anche i proventi.
I gestori di strutture che non rispettano i requisiti di sicurezza di cui al comma 7 del DL 145/2023, come l’installazione di rilevatori di gas combustibili e monossido di carbonio e la presenza di estintori, possono essere sanzionati ai sensi dell’art.13-ter comma 9 DL 145/2023 con una sanzione che va da 600 a 6.000 euro; PMR entro 60 gg pari al doppio del minimo 1.200,00€, l’autorità amministrativa competente è il Comune a cui sono destinati anche i proventi.
