SS.UU.19664/2020: la giurisdizione sulle sanzioni accessorie non pecuniarie.
L’ordinanza delle SS.UU. 19664/2020, ribalta l’assetto della giurisdizione in materia di sanzioni accessorie non pecuniarie. L’affermazione della giurisdizione amministrativa, afferma il Collegio, vieniva fatta principalmente risalire a due pronunce delle SS.UU.: la n. 8583 del 1996, e la n. 11937 del 1998. Il mondo, tuttavia, è cambiato da allora ad oggi; prova ne è il fatto che non fosse vigente, all’epoca della decisione, il D.Lgs. n. 150 del 2011, che contempla la competenza del tribunale in tema di sanzioni diverse da quelle pecuniarie anche ove irrogate non congiuntamente alle pecuniarie. Il quadro normativo previgente, ha indotto erroneamente, anche dopo il D.Lgs 150/2011, a valorizzare notevolmente e sproporzionatamente il requisito dell’autonomia della sanzione non pecuniaria, senza verificarne la funzione afflittiva o ripristinatoria, ritenendo in via automatica che la l’autonomia da sola fosse indice inequivoco dell’esercizio di potere discrezionale di vigilanza e controllo della tutela dell’interesse pubblico violato indipendentemente dal contenuto vincolato della norma. Le stesse SS.UU., più avanti, hanno meglio definito la natura ed il contenuto della sanzione ripristinatoria in relazione al contenuto vincolato o discrezionale del potere esercitato dall’autorità amministrativa irrogante, pur se in relazione a sanzioni diverse dalle pecuniarie ma congiunte ad esse. In particolare nella pronuncia n. 134 del 2001 la giurisdizione del giudice amministrativo è stata esclusa perchè dal paradigma normativo (L.R. Emilia Romagna n. 17 del 1991, art. 22, comma 1, in relazione all’esercizio non autorizzata di escavazione di cava), risultava evidente che non vi fosse “alcuna scelta discrezionale della P.A., diversamente dal caso in cui la norma preveda la sanzione pecuniaria in alternativa a quella ripristinatoria, ovvero il trasgressore si opponga all’ordinanza amministrativa di sospensione o cessazione dell’attività vietata, costituente il mezzo prioritario per attuare la legge violata” (così nella massima ufficiale).
La pronuncia è di estremo rilievo perchè individua nella natura, discrezionale o vincolata dell’esercizio del potere sanzionatorio, il discrimen ai fini della giurisdizione. La discrezionalità amministrativa si ravvisa quando all’autorità amministrativa sia rimessa, dalla norma irrogatrice, la scelta tra le sanzioni non pecuniarie prefigurabili (alternativamente) o la medesima autorità sia dotata del potere di conformarne il contenuto in funzione dell’interesse pubblico verso il quale è diretta l’attività di vigilanza e controllo realizzabile anche mediante la deterrenza della sanzione. Il principio è stato successivamente confermato con la pronuncia delle S.U. 14633 del 2011, relativa anch’essa ad una sanzione diversa dalla pecuniaria ma ad essa congiunta. Nella pronuncia è precisato che in caso di sanzione alternativa o autonoma rispetto a quella pecuniaria è rilevante, ai fini della qualificazione della natura e funzione della sanzione, verificare se essa sia “il mezzo prioritario per attuare la legge violata”.
Questo importante ripensamento giurisdizionale ci consente oggi di azzardare qualche conclusione sulla giurisdizione, venendo a specificarsi (attraverso qualche grossa semplificazione) che, eccezion fatta per i casi di giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, le sanzioni non pecuniarie, comminabili in carenza di discrezionalità, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla loro specifica afflittività.
