Sanzioni amministrative: il punto aggiornato sulla questione del contraddittorio e diritto di difesa.

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Sanzioni amministrative: il punto aggiornato sulla questione del contraddittorio e diritto di difesa.

Il diritto di difesa, nel procedimento sanzionatorio amministrativo, ha connotati diversi rispetto a quelli tipici del diritto penale.

Sul punto, è meritevole di lettura la sentenza Cass. civ. Sez. II, 26-01-2021, n. 1602 pronunciata in materia di sanzioni amministrative irrogate da Consob.

La pronuncia, anche per la significatività e complessità delle eccezioni sollevate dai ricorrenti, compie una disamina molto profonda del rapporto tra legislazione nazionale e legislazione sovra nazionale, per arrivare alla conclusione che:

  • Il diritto di difesa nel procedimento sanzionatorio va inteso nel senso sostanzialistico del termine, vale a dire che la sua lesione incide negativamente sull’atto se effettivamente e concretamente viene sacrificata una possibile manifestazione di fatti rilevanti per la decisione.
  • Il principio del giusto processo non corrisponde al principio del giusto procedimento, in quanto l’autorità amministrativa decidente non deve essere terza rispetto a chi ha fatto l’istruttoria, ma solo equa ed imparziale, restando riservato al giudice dell’opposizione il tema della terzietà.

Nel dettaglio:

La Corte distrettuale (con riguardo al profilo della violazione del principio del contraddittorio) ha richiamato e s’è conformata al consolidato indirizzo giurisprudenziale (Cass., sez. un., n. 20935 del 2009; nello stesso senso: Cass., sez. un., nn. 20936, 20937, 20938 e 20939, tutte del 2009), secondo cui la doglianza relativa alla violazione del diritto al contraddittorio presuppone la deduzione di una lesione concreta ed effettiva del diritto di difesa conculcato o compresso nel procedimento sanzionatorio. Detto principio, più volte ribadito nella giurisprudenza di legittimità (ex multis, con riferimento alle sanzioni irrogate da Banca d’Italia, sent. n. 27038 del 2013 e, per l’applicazione delle sanzioni Consob, sent. n. 24048 del 2015), merita conferma e seguito, giacchè, come sottolineato in Cass. n. 8210 del 2016, esso si colloca nella medesima prospettiva ermeneutica suggerita dalle stesse Sezioni Unite con la sentenza n. 24823 del 2015…”. Tale affermazione privilegia una lettura sostanzialistica (della tutela del) del diritto al contraddittorio, che richiama il pragmatico canone giuspubblicistico della strumentalità delle forme e risulta in piena sintonia con il diritto dell’Unione Europea e, in particolare, con gli approdi della giurisprudenza elaborata dalla Corte di giustizia sull’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali (cfr. CGUE sent. 3 luglio 2014, Kamino International Logistics, ove si afferma che la violazione dei diritti di difesa, in particolare del diritto ad essere sentiti prima dell’adozione di provvedimento lesivo, determina l’annullamento dell’atto adottato al termine del procedimento amministrativo soltanto se, in mancanza di tale irregolarità, detto procedimento “avrebbe potuto comportare un risultato diverso”; nello stesso senso, si veda anche la sentenza 26 settembre 2013, Texdata Software) (ex plurimis, Cass. n. 8046 del 2019; Cass. n. 11722 del 2019; Cass. n. 12110 del 2018)”.

Anche con riguardo alla denunciata violazione del principio di separazione tra funzioni istruttorie e decisorie, la Corte di merito ha fatto puntuale applicazione degli arresti giurisprudenziali di legittimità in cui si afferma non essere indispensabile assicurare nella fase procedimentale garanzie equiparabili a quelle d’un processo, poichè i principi del giusto processo, di cui all’art. 6 della CEDU, risultano affidati alla fase giurisdizionale del processo di opposizione (v., tra i tanti, Cass. n. 21700 del 2019; Cass. n. 771 del 2017; Cass. n. 25041 del 2015; Cass. n. 18683 del 2014). Nel caso in esame la impugnabilità delle deliberazioni sanzionatorie adottate davanti alla Corte di appello, e cioè dinanzi ad un giudice indipendente ed imparziale, dotato di giurisdizione piena e davanti al quale è garantita la pienezza del contraddittorio e la pubblicità dell’udienza, implica la legittimità dello stesso procedimento sanzionatorio e l’infondatezza del motivo in esame (Cass. n. 770 del 2017). Tale sindacato giurisdizionale pieno, quindi, di natura tendenzialmente sostitutiva ed attuato attraverso un procedimento conforme alle richiamate prescrizioni della Convenzione, (…) non ha l’effetto di sanare alcuna illegittimità originaria della fase amministrativa giacchè la stessa, sebbene non connotata dalle garanzie di cui al citato art. 6, è comunque rispettosa delle relative prescrizioni, per essere destinata a concludersi con un provvedimento suscettibile di controllo giurisdizionale (Cass. n. 16322 del 2019). La decisione gravata risulta pertanto immune da censura, in quanto il procedimento in esame prevede una sufficiente distinzione tra le funzioni istruttorie e quelle decisorie”.

 

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