Quesito: condizioni di ammissibilità del cumulo giuridico per violazioni stradali plurime.

Con una certa frequenza, i giudici di pace ammettono il cumulo giuridico per violazioni plurime commesse da conducenti, anche in tempi diversi, facendo una lettura contro testuale rispetto al testo dell’art.198 del codice della strada. Quest’atteggiamento giurisprudenziale è abbastanza insolito e suscita qualche perplessità, anche perché, ad esempio, per i casi considerati dall’articolo 7 comma 14 del codice della strada (transiti plurimi in corsia preferenziale da parte di veicoli non autorizzati), si rischiano di invalidare centinaia di violazioni e di rimetterci diverse centinaia di euro di spese di notifica. Come si può difendere il principio del cumulo materiale?

RISPOSTA
Il quesito scuote problemi importanti; da una parte c’è una norma (art. 198 comma 1: “Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo”) che –nata in un’epoca storica nella quale l’accertamento elettronico delle violazioni non esisteva- induce ad un rigore coerente con l’articolo 8 della L.689/1981. Dall’altra parte c’è il fatto che il presidio di alcune violazioni da parte di infallibili strumenti di rilevazione delle violazioni rende parossistica la questione delle tante sanzioni che si “ammucchiano” ben prima che la prima di esse sia pervenuta alla conoscenza del trasgressore, così rendendo priva di ogni ragionevolezza e sostanzialmente ingiusta una previsione tanto rigorosa (ancora più ingiusta poi appare la previsione del comma 2 dell’articolo 198, secondo cui: “In deroga a quanto disposto nel comma 1, nell’ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione”).
Indipendentemente dalle considerazioni che si possono fare sulla necessità di rivedere il rapporto tra violazioni seriali accertate con strumenti automatici e principio del cumulo materiale, dobbiamo ragionare sulle norme esistenti e comunque difendere il principio del cumulo materiale delle sanzioni, quante volte le azioni o omissioni siano separate e distinguibili tra loro.
In tal senso, in sede giudiziaria, non v’è dubbio che il principio va difeso. Tuttavia l’onestà intellettuale impone anche di dare atto del fatto che l’opinione dei giudici di pace è penetrata anche in Cassazione, sebbene in un’isolata circostanza.
Cass. civ. Sez. II, con ordinanza del 11-09-2018, n. 22028, ha cassato con rinvio (e rimesso ad altro giudice per l’applicazione del principio) la sentenza del Tribunale di Milano che, seguendo la teoria della difesa comunale, aveva annullato quella pronuncia del Giudice di pace che aveva applicato il cumulo giuridico ad un centinaio di sanzioni contestate a vari veicoli di un’azienda d vigilanza privata, che, in tempi diversi, avevano percorso alcune corsie riservate ai mezzi pubblici.
Il ragionamento della Cassazione, a mio giudizio, è debole, ma è pur sempre “Cassazione”: “Si è già detto che l’istituto del cumulo giuridico tra sanzioni è applicabile alla sola ipotesi di concorso formale (omogeneo o eterogeneo) tra le violazioni contestate – per le sole ipotesi, cioè, di violazioni plurime commesse con un’unica azione od omissione – non essendo per converso invocabile con riferimento alla diversa ipotesi di concorso materiale, cioè, tra violazioni commesse con più azioni od omissioni. In tal caso non può invocarsi neppure l’art. 81 c.p. in tema di continuazione tra reati, sia perchè la L. n. 689 del 1981, art. 8 prevede espressamente tale possibilità soltanto per le violazioni in materia di previdenza e assistenza, sia perchè la differenza morfologica tra illecito penale ed illecito amministrativo non consente che, attraverso un procedimento di integrazione analogica, le norme di favore previste in materia penale vengano tout court estese alla materia degli illeciti amministrativi. Pertanto, qualora sulla base della pluralità oggettiva delle condotte poste in essere dal trasgressore si individui una fattispecie di concorso materiale, ne consegue l’applicazione della regola del c.d. cumulo materiale e, quindi, quod poenam, delle sanzioni previste per ogni singola violazione (Cass. 3.5.2017, n. 10775; Cass. s.u., 28.7.2016, n. 15669). Nel caso in esame, il Tribunale, ritenuto che si fosse in presenza di una pluralità di condotte autonome, ha ritenuto legittima l’irrogazione di un numero di sanzioni pari alle violazioni contestate, considerando anche il disposto del D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 198, comma 2, (che concerne, tuttavia, le ipotesi di concorso formale di violazioni ai divieti di accesso nelle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, disponendo che il trasgressore soggiace, anche in tal caso, alla sanzione prevista per ogni singola violazione). Per stabilire l’autonoma delle singole condotte illecite, il giudice di merito ha dato rilievo al fatto che esse risultavano commesse in luoghi e tempi diversi, con vetture diverse ed in orari diversi ma, nel valutare il dato cronologico, non ha però tenuto conto che, nei casi segnalati dall’istituto ricorrente, i verbali evidenziavano che talune infrazioni erano state commesse dal medesimo veicolo, sullo stesso tratto stradale ed inoltre erano state consumate entro un intervallo temporale ridottissimo (di pochi secondi o di qualche minuto). L’errore in diritto è in cui è incorsa la sentenza è, quindi, consistito nell’aver ritenuto che le suddette condotte dessero luogo a violazioni autonome per il solo fatto di esser state consumate ad orari diversi, trascurando di considerare che ad ogni accertamento non deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, in particolare ove trattasi di condotte poste in essere sulla stessa strada entro un brevissimo lasso temporale, stante il carattere di durata e quindi unitario, delle predette condotte illecite (cfr., testualmente, Corte cost. 26.1.2007, n. 14). Nei casi indicati non poteva escludersi aprioristicamente la configurabilità di un’unica condotta e di una sola violazione, ma occorreva valutare se il tempo intercorso tra le singole condotte illecite fosse sufficiente per dar luogo a più azioni autonome, dovendosi altrimenti applicare una sola sanzione e non più sanzioni autonome, tra di esse cumulate”.
Insomma, un principio che non mi entusiasma, ma sicuramente un temperamento, nel senso della giustizia sostanziale, norme che, alla luce dell’accertamento elettronico, meritano un temperamento.

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Informazioni sull'autore

Pino Napolitano

Avvocato, dirigente comunale, Dottore di ricerca e specializzato in Diritto Amministrativo.

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