L’atipicità della sanzione prevista per il caso di inosservanza dell’obbligo vaccinale (D.L.1/2022).

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L’atipicità della sanzione prevista per il caso di inosservanza dell’obbligo vaccinale (D.L.1/2022).

Come è noto, il D.L. 1/2022, ha –tra le altre cose- introdotto anche un articolo 4 sexies (sanzioni pecuniarie) nel D.L. 44/2021 (conv. Con L.76/2021).

Siffatto articolo 4 sexies prevede che “In caso di inosservanza dell’obbligo vaccinale di cui all’articolo 4-quater[1],  si  applica  la sanzione amministrativa pecuniaria di euro cento in uno dei  seguenti casi:  a) soggetti che alla data del  1°  febbraio  2022  non  abbiano iniziato il ciclo vaccinale primario; b) soggetti che a decorrere dal 1° febbraio  2022  non  abbiano effettuato la dose di completamento del ciclo vaccinale primario  nel rispetto delle indicazioni e nei termini previsti con  circolare  del Ministero della salute;  c) soggetti che a decorrere dal 1° febbraio  2022  non  abbiano effettuato la dose di richiamo successiva al ciclo vaccinale primario entro i termini di  validita’  delle  certificazioni  verdi  COVID-19 previsti dall’articolo 9, comma 3, del decreto-legge 22 aprile  2021, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 giugno 2021,  n. 87[2].

La prima cosa che ci si deve domandare, trovandoci al cospetto di “sanzioni amministrative pecuniarie” è se debba trovare applicazione o meno la L.689/1981, quanto a disciplina procedurale; in altri termini, occorrerà chiedersi se, tra i vuoti della disciplina procedurale prevista dagli stessi commi dell’art. 4 sexies qui in esame, ci sia spazio per far riemergere, allo scopo di colmare le lacune che si dovessero rinvenire, le regole di principio e di procedura poste dalla L.689/1981.

Esaminiamo le regole procedurali “speciali”:

  • 4 sexies comma 3: “ L’irrogazione della sanzione di cui al comma 1, nella  misura ivi stabilita, e’  effettuata  dal  Ministero  della  salute  per  il tramite dell’Agenzia  delle  entrate-Riscossione,  che  vi  provvede, sulla  base  degli  elenchi  dei  soggetti  inadempienti  all’obbligo vaccinale  periodicamente  predisposti  e  trasmessi   dal   medesimo Ministero, anche acquisendo  i  dati  resi  disponibili  dal  Sistema Tessera Sanitaria  sui  soggetti  assistiti  dal  Servizio  Sanitario Nazionale vaccinati per COVID-19,  nonche’  su  quelli  per  cui  non risultano vaccinazioni  comunicate  dal  Ministero  della  salute  al medesimo sistema e,  ove  disponibili,  sui  soggetti  che  risultano esenti dalla vaccinazione. Per la finalita’ di cui al presente comma, il Sistema Tessera Sanitaria  e’  autorizzato  al  trattamento  delle informazioni su  base  individuale  inerenti  alle  somministrazioni, acquisite dall’Anagrafe Nazionale Vaccini ai sensi  dell’articolo  3, comma 5-ter, del decreto-legge 14 gennaio 2021, n. 2, convertito, con modificazioni,  dalla  legge  12  marzo  2021,  n.  29,  nonche’   al trattamento dei  dati  relativi  agli  esenti  acquisiti  secondo  le modalita’ definite con il decreto del Presidente  del  Consiglio  dei ministri di cui all’articolo 9-bis, comma  3,  del  decreto-legge  22 aprile 2021, n. 52, convertito, con  modificazioni,  dalla  legge  17 giugno 2021, n. 87”.
  • 4 sexies comma 4 “Il Ministero della  salute,  avvalendosi  dell’Agenzia  delle entrate-Riscossione comunica ai  soggetti  inadempienti  l’avvio  del procedimento  sanzionatorio  e  indica  ai  destinatari  il   termine perentorio  di  dieci  giorni   dalla   ricezione,   per   comunicare all’Azienda sanitaria locale competente  per  territorio  l’eventuale certificazione relativa al differimento o all’esenzione  dall’obbligo vaccinale,   ovvero   altra   ragione   di   assoluta   e   oggettiva impossibilita’. Entro il medesimo  termine,  gli  stessi  destinatari danno notizia  all’Agenzia  delle  entrate-Riscossione  dell’avvenuta presentazione di tale comunicazione”.
  • 4 sexies comma 5 “L’Azienda sanitaria locale competente per territorio trasmette all’Agenzia delle entrate-Riscossione, nel termine perentorio  di dieci giorni dalla  ricezione  della  comunicazione  dei  destinatari prevista  al  comma   4,   previo   eventuale   contraddittorio   con l’interessato,   un’attestazione    relativa    alla    insussistenza dell’obbligo vaccinale o all’impossibilita’ di adempiervi di  cui  al comma 4”.
  • 4 sexies comma 6 “L’Agenzia delle entrate-Riscossione, nel caso in cui l’Azienda sanitaria locale competente non confermi l’insussistenza dell’obbligo vaccinale, ovvero l’impossibilita’ di adempiervi, di cui al comma 4, provvede, in  deroga  alle  disposizioni  contenute  nella  legge  24 novembre 1981, n. 689, e mediante la notifica, ai sensi dell’articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973,  n. 602, ed entro centottanta giorni dalla relativa trasmissione,  di  un avviso di addebito, con valore di titolo esecutivo. Si applicano, in quanto   compatibili, le   disposizioni   dell’articolo   30    del decreto-legge 31 maggio 2010, n.  78,  convertito  con  modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122”.
  • 4 sexies comma 7 “ln caso di opposizione alla sanzione contenuta nell’avviso di cui al comma 6 resta ferma  la  competenza  del  Giudice  di  Pace  e l’Avvocatura dello Stato  assume  il  patrocinio  dell’Agenzia  delle entrate-Riscossione, passivamente legittimata”.
  • 4 sexies comma 8 “Le entrate derivanti dal comma 1 sono periodicamente versate a cura dell’Agenzia delle entrate Riscossione  ad  apposito  capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate al Fondo emergenze nazionali di cui all’articolo 44 del decreto legislativo  2 gennaio 2018, n. 1, per il successivo trasferimento alla contabilita’ speciale di cui all’articolo 122, comma 9, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni,  dalla  legge  24  aprile 2020, n. 27”.

In maniera solare, la Legge 689/1981 scolorisce e perde consistenza per le sanzioni qui in esame. Il legislatore definisce la sanzione in misura fissa, secondo un criterio “on/off”, probabilmente avendo assorbito tutta la discrezionalità, che normalmente è accordata all’Autorità amministrativa, nel determinare l’importo della sanzione tra un minimo ed un massimo edittale; forse la scelta di una sanzione di modesto impatto economico è anche preordinata ad evitare (almeno tentare) che le censure di illegittimità costituzionali già abbattutesi sulle sanzioni “fisse”, con la sentenza Corte Cost. n°185 del 23 settembre 2021, possano ricadere anche su questa atipica sanzione pecuniaria.

Si tratta, peraltro, di una sanzione pecuniaria che, sebbene correlata ad una colpevole omissione cosciente e volontaria, non tollera obbligazione solidale e nemmeno prevede l’apertura di un “contraddittorio” significativo, scivolandosi sulle minori garanzie di un metodo comunicativo che è una sorta di lontano parente della partecipazione procedimentale prevista dalla L.241/1990.

La deroga, quindi, alla L.689/1981, non è solo correlata a tempi e modi della notifica della sanzione, ma è strutturale, in quanto si tratta di un procedimento sanzionatorio totalmente atipico, monofasico, con larvata procedura contraddittoria, più vicina alle metodologie di accertamento tributario che a quelle di accertamento sanzionatorio canonico; a voler poi trovare la paternità concettuale del metodo prescelto non si fa troppa fatica, stante il richiamo alla norma che ha costruito il metodo per potenziare i processi di riscossione dell’INPS (“…la riscossione relativa al recupero delle somme a qualunque titolo dovute  all’Inps, anche a seguito di accertamenti degli uffici, e’ effettuata  mediante la notifica di un avviso di addebito con valore di titolo esecutivo..”).

La scelta semantica di eleggere, quale strumento della sanzione l’“avviso di addebito, con valore di titolo esecutivo”, in luogo dell’ordinanza –ingiunzione è un’ulteriore prova di questa specialità; tanto a voler tacer del fatto che, in luogo dei “verbale di accertamento e contestazione della violazione”, in questa materia si scala all’atto di “avvio del procedimento  sanzionatorio”.

Non ci desoliamo, quindi, per questa metodologia, figlia dell’emergenza; limitiamoci a prenderne atto. Anzi prendiamo spunto dalle sue risultanze applicative. Lo scambio informativo tra banche dati è il vero potenziale punto di caduta del sistema; se il popolamento delle informazioni sarà tempestivo e corretto e se gli “incroci” tra i dati saranno corretti, probabilmente potremo anche dire che l’Ordinamento è maturo per alleggerirsi di alcune garanzie proprie della L.689/1981, per quelle violazioni di carattere formale collegate al popolamento di informazioni in specifiche banche dati.

Al netto, tuttavia, degli scottanti temi di tenuta costituzionali di sanzioni così costruite, dobbiamo aggiornare il nostro giudizio al momento in cui, spiccato qualche milione di “avvisi di addebito, con valore di titolo esecutivo”, dovremo misurare (nell’ordine non auspicato ma statisticamente prevedibile di qualche centinaia di migliaia di ricorsi) l’esito delle sentenze che emaneranno quei giudici di pace, al cospetto dei quali, addirittura resta chiamata l’Avvocatura dello Stato.

[1] Estensione dell’obbligo di  vaccinazione  per  la prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2 agli ultra cinquantenni.

[2] La sanzione di cui al comma 1 si  applica  anche  in  caso  di inosservanza degli obblighi vaccinali di cui agli articoli 4, 4-bis e 4-ter.

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