Pubblicata sul BURT n. 53, del 28 novembre 2018, la Legge regionale Toscana, 23 novembre 2018, n. 62, recante il “Codice del Commercio”, ha ormai definitivamente soppiantato –tra l’altro- la legge regionale 7 febbraio 2005, n. 28.

Molte e rilevati sono le novità, tuttavia, in questa sede intendo porre l’attenzione su un tema –apparentemente secondario- di interesse prevalente per gli operatori di polizia municipale della Regione Toscana e di quanti esercitino, per caduta funzionale, le prerogative di cui agli artt. 18-20 della Legge 689/1981, nei comuni della predetta Regione.

Mi riferisco alla disciplina del sequestri, con particolare riguardo alla previsione dell’articolo 116 comma 4, della menzionata L.R. 62/2018, secondo cui:

“Nei casi di cui ai commi 2[1] e 3[2], lettere a), b) e d), si procede al sequestro cautelare delle attrezzature e delle merci. Nel caso in cui il pagamento della sanzione avvenga entro sessanta giorni, il sequestro è revocato e si procede alla restituzione delle attrezzature e delle merci”.

Preliminarmente osservato che, la connessione teleologica del sequestro alla confisca è stato conservato nelle previsioni del comma 1[3] dell’articolo 116 qui in esame (e che la sezione III del capo XVI della Legge disciplina autonomamente il sequestro dei beni abusivamente posti in vendita su aree pubbliche), non ci si può privare dall’esprimere alcune considerazioni critiche con riguardo a quanto sopra evidenziato in “grassetto”.

  1. Una prima critica si deve sicuramente appuntare in ordine al fatto che – con l’inciso: “Nel caso in cui il pagamento della sanzione avvenga entro sessanta giorni, il sequestro è revocato e si procede alla restituzione delle attrezzature e delle merci-  viene innestata una finalità latamente estorsiva nel sequestro amministrativo di cui all’art. 13 della 689/1981 che –è bene non dimenticarlo- resta “misura cautelare” preordinata esclusivamente alla realizzazione della più tipica delle sanzioni amministrative non pecuniarie: la confisca.

In buona sostanza, il Legislatore regionale toscano perde di vista il solco entro cui far viaggiare la misura cautelare del sequestro (come antecedente logico della confisca) e la trasforma in una sorta di “misura atipica a contenuto custodiale”, che perde efficacia quando il trasgressore abbia dato luogo al pagamento in misura ridotta della sanzione.

Non è questa la sede per approfondire il tema (di diritto costituzionale) delle possibilità che ha la potestà legislativa regionale nell’implementare le misure di sostegno dell’efficacia dell’azione amministrativa, nei campi di materie di propria competenza, potendo affermarsi che ben si può, nei margini preconizzati dalla giurisprudenza della Consulta, anche deragliare dal modello tradizionale scandito dalla Legge 689/1981, creando nuove sanzioni non pecuniarie; tuttavia è il caso di osservare come sarebbe stato meglio costruire espressamente una misura di tal fatta (qui battezzata: “misura atipica a contenuto custodiale”), magari nel rispetto dell’esperienza del “fermo amministrativo” conosciuto in altra legislazione, onde avere sempre una relazione stabile tra agente di polizia che accerta la violazione ed adotta la misura ed autorità amministrativa che ne controlla la legittimità e ne conferma la stessa ammissibilità.

  • Una seconda critica (che può essere anche intesa come un corollario della prima) attiene alla selezione delle cose da sequestrare, quando la legge non preveda (come nei menzionati casi di cui ai commi 2  e 3 , lettere a, b e d) che su esse si abbatte la sanzione amministrativa non pecuniaria della confisca. Esemplificando, nel caso in cui il titolare del titolo abilitativo sia assente per una specifica edizione di un mercato e preponga al “banco” un soggetto che non ha la qualifica di dipendente o collaboratore, sicuramente la Polizia Municipale contesterà la sanzioni amministrativa pecuniaria da Euro 250 ad Euro 1.500, ma si troverà anche a confrontarsi con la necessità di sequestrare tutte le merci e tutte le attrezzature (in vista dell’ottenimento del pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria), senza poter trasmettere il verbale di sequestro ad alcuna autorità amministrativa, atteso che la misura non è collegata alla confiscabilità dei beni sequestrati. L’ufficio che svolge la funzione di “autorità amministrativa” di cui alla L. 689/1981 (a sua volta imbarazzato per il ricevuto verbale di sequestro, proseguendo in questa esemplificazione) altro non potrà fare che rimandare al mittente gli atti, atteso che la legge nazionale (689/1981) radica la sua competenza, per l’adozione del provvedimento di confisca, mentre la Legge Regionale non disciplina la sua competenza sui temi qui in esame. Si arriva, pertanto, al paradosso: il sequestro sarà di tipo obbligatorio (il tenore testuale è tale da superare la facoltatività insita nel “può”, conosciuto dall’articolo 13 della L. 689/1981) e adottato sotto esclusiva responsabilità del personale operante; personale operante (rectius: comando da cui dipende il personale operante) che dovrà anche disporre la restituzione del beni sequestrati, una volta che sia stato rilevato l’avvenuto pagamento in misura ridotta.
  • Una terza critica attiene alla discordanza tra la rubrica della sezione III del capo XVI della Legge Regionale 62/2018 (così denominata: “sequestro dei beni abusivamente posti in vendita su aree pubbliche”) ed il contenuto degli articoli 119-124 ivi contenuti che si spingono a descrivere le modalità di esecuzione di tutti i tipi di sequestri e di definizione delle regole di conservazione e distruzione di alcune tipologie di beni sequestrati. Le modalità di esecuzione del sequestro, quindi, in materia di commercio su aree pubbliche seguono, solo in quanto non derogate dagli articoli 119-124 della L.R. 28/2018, gli articoli del D.P.R. 571/1982, con tutta una complessità procedurale che deve essere riassorbita dalla costruzione di una modulistica completa e capace di assorbire e gestire tutte le variabili di questo puzzle.
  • Una quarta critica, in realtà si traduce in una lode per il Legislatore regionale toscano; va fatto osservare, difatti, che la L.R. 68/2018 prevede un trattamento sanzionatorio per chi eserciti il commercio nelle “zone interdette dal Comune” ed un diverso trattamento sanzionatorio per chi “violi le limitazioni e i divieti stabiliti dal comune per l’esercizio del commercio su aree pubbliche; in particolare:
  • il comma 1 dell’articolo 116 prevede: “È soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 2.500,00 a euro 15.000,00, al sequestro cautelare delle attrezzature e delle merci e alla successiva confisca delle stesse nonché degli automezzi usati, ai sensi della l. 689/1981, chiunque eserciti l’attività di commercio su aree pubbliche senza titolo abilitativo o concessione di posteggio oppure senza i requisiti di cui agli articoli 11 e 12 o nelle zone interdette dal comune”.
  • il comma 3 dell’articolo 116, alla lettera d) prevede: “È soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 250,00 a euro 1.500,00 chiunque violi: …d) le limitazioni e i divieti stabiliti dal comune per l’esercizio del commercio su aree pubbliche diversi da quelli di cui al comma 1”.

Questa ben scritta differenziazione tra le condotte illecite ed il relativo trattamento sanzionatorio merita di essere lodata, così come merita di essere segnalato, per commendevolezza e precisione, il rapporto tra le sanzioni del comma 1 dell’articolo 116 qui in esame e l’espressa disapplicazione dell’articolo 29 del D.Lgs. 114/2018, richiamata dall’articolo 132 della L.R. 68/2018.

Ne deriva che, l’applicazione, in Toscana, degli articoli 9 e 10 del D.L. 14/2017 consegue, “in parte qua”, alla sola sanzioni del comma 1 dell’art. 116 della L.R., una volta che il comune abbia disciplinato, con regolamento, le aree oggetto di interdizione; in questo caso, oltre alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 2.500,00 a euro 15.000,00, a precedere l’ordine di allontanamento ed il divieto di reingresso, ci sarà anche il “sequestro cautelare delle attrezzature e delle merci” e “la successiva confisca delle stesse nonché degli automezzi usati”.

Fatta la lode, va specificato che residuano problemi, sul piano del sequestri connessi alla violazione delle “limitazioni e divieti stabiliti dal comune per l’esercizio del commercio su aree pubbliche”, che non si risolvono in una “interdizione secca” dal praticare il commercio in forma itinerante in una determinata porzione di città. Persiste anche in questo caso, quanto evidenziato ai punti precedenti, con attinenza al tema della sequestrabilità di beni non esattamente specificati (mezzi ed attrezzature? Beni posti in vendita?) per finalità di compulsione al pagamento della sanzioni, senza possibilità di addivenire a confisca.


[1] È soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 250,00 ad euro 1.500,00 il titolare del titolo abilitativo nel caso in cui, in sua assenza, l’esercizio del commercio su aree pubbliche sia svolto da un soggetto senza la qualifica di dipendente o collaboratore oppure senza i requisiti di cui agli articoli 11 e 12.

[2] È soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 250,00 a euro 1.500,00 chiunque violi:

a) le disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche di cui agli articoli 33, 35, 39, 40, 41 e 44;

b) le disposizioni in materia di sospensione volontaria, variazione e subingresso di cui agli articoli 87, 90, e 93;

d) le limitazioni e i divieti stabiliti dal comune per l’esercizio del commercio su aree pubbliche diversi da quelli di cui al comma 1.

[3] 1. È soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 2.500,00 a euro 15.000,00, al sequestro cautelare delle attrezzature e delle merci e alla successiva confisca delle stesse nonché degli automezzi usati, ai sensi della l. 689/1981, chiunque eserciti l’attività di commercio su aree pubbliche senza titolo abilitativo o concessione di posteggio oppure senza i requisiti di cui agli articoli 11 e 12 o nelle zone interdette dal comune.

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Informazioni sull'autore

Pino Napolitano

Avvocato, dirigente comunale, Dottore di ricerca e specializzato in Diritto Amministrativo.

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