La natura giuridica dei rifiuti abbandonati sulle strade e sulle aree pubbliche. – di Gaetano Alborino.

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Il quadro normativo di riferimento

I rifiuti abbandonati sulle strade e sulle aree pubbliche sono classificati, ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera b-ter, punto 4, d.lgs. n. 152/2006, come rifiuti urbani.

La norma va letta in combinato disposto con l’articolo 198 del d.lgs. 152/2006 che, in materia di gestione di rifiuti urbani, sancisce la competenza dei comuni per la raccolta, il trasporto e l’avvio a smaltimento e con l’articolo 14 del d.lgs. n. 285 /1992, che prevede a carico degli enti proprietari delle strade e dei concessionari la manutenzione, la gestione e la pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi.

La giurisprudenza amministrativa ha sempre interpretato, con riferimento alla fattispecie dei rifiuti abbandonati sull’area di sedime di una strada pubblica, quest’ultima norma come speciale rispetto a quella di cui all’articolo 198 del d.lgs. 152/2006, per l’effetto affermando che, nei casi in cui si accertino abbandoni di rifiuti a carico di ignoti su tratti stradali appartenenti ad enti proprietari diversi dai comuni, si dovrà far riferimento agli obblighi derivanti dall’articolo 14 del D. Lgs. n. 285/1992 e ai sensi di tale disposto bisognerà richiedere all’ente proprietario di rimuovere i predetti rifiuti, sostenendone i relativi costi. [1]

Pertanto, in caso di abbandono su suolo pubblico comunale, le attività di raccolta e trasporto competono ai comuni stessi, anche laddove i rifiuti derelitti siano inquadrabili nella categoria generale dei rifiuti speciali [2]

Sul punto, anche il Ministero della Transizione Ecologica – Circolare 14 maggio 2021, n. 51657 – ha convenuto: “In merito ai rifiuti di qualunque natura o provenienza, giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle strade  ed aree private comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d’acqua, cosiddetti rifiuti abbandonati, anche qualora costituiti da rifiuti da costruzione e demolizione, sono da considerarsi rifiuti urbani, ai sensi dell’art. 183 comma 1 lettera b-ter, punto 4), allorché per gli stessi non sia riconducibile ad alcuno la responsabilità dell’abbandono”.

Ciò, tuttavia, non significa che tali rifiuti siano ontologicamente urbani.

L’articolo 184, comma 1, del Testo Unico ambientale stabilisce, infatti, che “1. Ai fini dell’attuazione della parte quarta del presente decreto i rifiuti sono classificati, secondo l’origine, in rifiuti urbani e rifiuti speciali e, secondo le caratteristiche di pericolosità, in rifiuti pericolosi e rifiuti non pericolosi”.[3]

La distinzione tra rifiuti urbani e rifiuti speciali si fonda sulla «origine» e sulla composizione del rifiuto (provenienza da attività domestiche ovvero da utenze non domestiche,) ma non sul luogo di giacenza.

Di guisa che, quando l’articolo 183, comma 1, lett. b-ter, punto 4, d.lgs. n. 152/2006 inserisce tra gli urbani i rifiuti «di qualunque natura o provenienza» abbandonati su strade o aree pubbliche, ha “il solo scopo di garantire la pulizia di aree, strade pubbliche ecc. da qualsiasi rifiuto, a cura del Comune (cui compete, appunto, la gestione dei rifiuti urbani), il quale deve, quindi, provvedere alla raccolta, trasporto e stoccaggio di tutti i rifiuti giacenti in aree pubbliche a prescindere dalla loro natura, provenienza e classificazione. Ma appare altrettanto evidente che non si tratta di una equiparazione a tutti gli effetti in quanto viene limitata alle prime fasi collegate con la raccolta, escludendo quelle successive di recupero o smaltimento che devono, quindi, avvenire, in conformità alla natura e qualità del rifiuto raccolto”[4]

In altri termini, la norma in esame sancisce la potestà regolatoria, in ordine alle competenze amministrative in materia di rimozione dei rifiuti abbandonati su suolo pubblico, senza alcuna deroga alle regole di caratterizzazione e classificazione dei rifiuti fondate, ai sensi dell’art. 184, comma 1, sull’origine e sulle caratteristiche di pericolo.

Recentemente, il Sistema Nazionale Protezione Ambiente (SNPA), costituito ai sensi della Legge 28 giugno 2016, n. 132 quale organismo a rete tra l’ISPRA e le varie ARPA regionali, ha emanato le “Linee guida sulla classificazione dei rifiuti” (Delibera del Consiglio SNPA, seduta del 27.11.2019. Doc. n. 61/19).

L’obiettivo di tali linee guida è quello di fornire a livello nazionale criteri tecnici omogenei per l’espletamento della procedura di classificazione dei rifiuti.

Tale documento, al paragrafo 3.5.7 “Rifiuti abbandonati su aree pubbliche”, indica:

“Una possibile procedura di rimozione e classificazione dei rifiuti, che può essere applicata dal Comune direttamente o attraverso soggetti delegati, può prevedere, tra le altre cose, l’attuazione delle seguenti operazioni:

Identificare il sito ove sono presenti rifiuti abbandonati (meglio se con coordinate GPS, corredate di report fotografico) e descriverne l’uso o lo stato tramite l’utilizzo di una scheda descrittiva.

Determinare (o, quanto meno, stimare) il volume dei rifiuti abbandonati e della superficie dell’area di sedime interessata. Ove possibile, distinguere i singoli cumuli in funzione della dimensione e della natura dei materiali.

A1

Nel caso in cui sul sito si sospetti la presenza di rifiuti di provenienza industriale potenzialmente contenenti rifiuti pericolosi (ad esempio, fusti, bidoni, big-bags, ecc.), procedere alla messa in sicurezza e richiedere l’intervento degli Enti preposti (VV.FF., ARPA, ASL, ecc.) al fine di definire le modalità per la successiva gestione.

A2

Ad esempio, nel caso di presenza di materiali contenenti amianto si procede alla messa in sicurezza, adottando sistemi di copertura idonei a evitare la dispersione, e all’interdizione dell’area. La ditta incaricata dovrà predisporre apposito piano di lavoro che sarà trasmesso alla competente ASL. Le operazioni di messa in sicurezza dei materiali contenenti amianto dovranno essere effettuate nel rispetto di quanto dettato dal d.lgs. 81/2008.

B

Qualora i rifiuti siano classificabili a vista e siano palesemente non pericolosi e comunemente gestibili e rientranti tra le tipologie di rifiuti contemplati nel DM 08/04/2008 (ad esempio, pneumatici fuori uso, mobili, materassi, ecc.) gli stessi potranno essere rimossi e trasportati, con il relativo codice dell’elenco europeo dei rifiuti, dal gestore del servizio di igiene urbana presso un impianto autorizzato alla gestione della specifica tipologia o presso il Centro di raccolta.

C

Qualora i rifiuti non siano qualificabili a vista perché eterogenei sono rimossi e trasportati presso un impianto di gestione di rifiuti autorizzato, dove, considerata la natura e la provenienza di questi rifiuti, gli stessi saranno sottoposti alle opportune verifiche e procedure di gestione per il successivo avvio ad operazioni di recupero/smaltimento. Ai soli fini della rimozione e del successivo trasporto, a tali rifiuti può essere attribuito il codice CER 20 03 01 (rifiuti urbani non differenziati).

D

Qualora nell’area si rinvengano rifiuti combusti, in considerazione del fatto che l’elenco EER non prevede siffatta tipologia, ai soli fini della rimozione e del successivo trasporto, a tali rifiuti rinvenuti sul suolo pubblico può essere attribuito il codice CER 20 03 99 (Rifiuti urbani non specificati altrimenti) specificando sul formulario di identificazione dei rifiuti che trattasi di rifiuti combusti. È opportuno in questi casi effettuare una valutazione particolarmente accurata della tipologia dei rifiuti circostanti, per provare a comprenderne l’origine e la natura”.

Quindi, in caso di rifiuti di provenienza industriale potenzialmente pericolosi (caso A1), una possibile procedura potrebbe consistere nella caratterizzazione tramite analisi da parte di laboratorio accreditato ed attribuzione del rispettivo codice CER; al rifiuto, anche eterogeneo, contenente amianto (caso A2) viene assegnato il codice CER 17 06 05* “Materiali da costruzione contenenti amianto”.

Qualora, invece, i rifiuti siano classificabili a vista e palesemente non pericolosi e rientranti tra le tipologie tra le tipologie di rifiuti contemplati nel DM 08/04/2008 (caso B), gli stessi potranno esser rimossi “con il relativo codice”.

La possibilità di attribuzione del codice CER 20 03 01 per i rifiuti non qualificabili a vista (caso C) e del CER 20 03 99 per i rifiuti combusti (caso D) è espressamente prevista “Ai soli fini della rimozione e del successivo trasporto”.

Sotto tale ultimo profilo, va in ogni caso rilevato che l’attribuzione del codice CER “20”, sia pure in funzione delle sole operazioni di trasporto, non sarebbe praticabile qualora, prima della rimozione, i rifiuti siano stati sottoposti ad attività di caratterizzazione analitica e classificazione, ai sensi del sopracitato art. 184, comma 1, del T.U. sull’ambiente.

Pertanto, a titolo esemplificativo, laddove per il rifiuto inizialmente non classificabile a vista (caso C) oppure il rifiuto combusto (caso D), siano state invece eseguite le analisi di caratterizzazione, la rimozione e il trasporto dovrà essere effettuata con l’attribuzione dello specifico codice CER, relativo i rifiuti urbani ovvero ai rifiuti speciali.

Pur non avendo alcun valore normativo, tali linee guida costituiscono, per il processo di raccolta dei rifiuti abbandonati, un’importantissima indicazione su come operare.

La messa in sicurezza e la caratterizzazione dei rifiuti abbandonati

Qualora gli abbandoni rifiuti di provenienza industriale potenzialmente contenenti rifiuti pericolosi (ad esempio, fusti, bidoni, big-bags, ecc.), non classificabili se non dopo analisi (caso A1 di cui alle Linee Guida sopra citate), sarà necessario procedere alla loro messa in sicurezza e successiva caratterizzazione.

Onde prevenire al massimo eventuali contaminazioni ambientali legate ad una messa in sicurezza sul posto, che resterebbe comunque esposta a possibili manomissioni da parte di terzi oltre che fornire punto d’accumulo per ulteriori rifiuti, si prevede, qualora i rifiuti risultino trasportabili in condizioni di sicurezza, di spostarli in apposite aree adeguatamente allestite.

Prima del conferimento presso determinate aree per la messa in sicurezza, i singoli lotti di rifiuto abbandonato dovranno essere appositamente confezionati ed etichettati con le modalità previste nei paragrafi successivi, allo scopo di garantirne la completa ed immediata tracciatura. Lo spostamento verrà altresì comunicato alle Autorità Competenti (Comune, Città Metropolitana, ASL, ARPAV, VV.FF., ecc….) per gli adempimenti di competenza o per eventuali indicazioni sulle modalità di caratterizzazione ed avvio a trattamento finale.

Una volta messo in sicurezza, il rifiuto dovrà opportunamente essere caratterizzato ed inviato a recupero o smaltimento. In questo caso si procederà alla compilazione del FIR indicando il soggetto gestore come detentore e sul campo “annotazioni”, il Comune ove si è verificato l’abbandono.

Il rilievo dei rifiuti abbandonati

Il rilievo consiste nel sopralluogo tecnico e documentato da parte del soggetto gestore del servizio pubblico che provvederà alla compilazione di una scheda tecnica contenente le seguenti informazioni:

  • Tipologia di abbandono di rifiuto particolare;
  • Localizzazione del punto di abbandono;
  • Superficie interessata e volumetria approssimativa dell’abbandono;
  • Tipologia di suolo (terreno/sassi, asfalto/cemento);
  • Individuazione della natura del suolo (pubblico o privato) specificando eventuale caso di dubbio;
  • Presenza di eventuali e ulteriori tipologie di rifiuto diversa da quella oggetto di segnalazione
  • Eventuali dotazioni di sicurezza particolari per gli addetti che si recheranno sul posto.

Il rilievo è completato con documentazione fotografica dello stato dei luoghi con inquadrature atte a identificare il luogo dell’abbandono e il rifiuto (eventuali etichettature o altro materiale utile all’identificazione del rifiuto).

La messa in sicurezza del sito

Già nella fase di primo sopralluogo, il rifiuto dovrà essere opportunamente perimetrato con nastro bianco/rosso.

Qualora fosse necessario, per tipologie di rifiuto per le quali potesse insorgere il rischio di dispersione di eluati che possano inquinare l’ambiente o di dispersione aerea del rifiuto stesso, si procederà nel più breve tempo possibile ad un’eventuale copertura con telo di polietilene opportunamente bloccato.

Raccolta e avvio a recupero/smaltimento

I rifiuti abbandonati dovranno essere raccolti e trasportati ad impianto autorizzato in funzione della tipologia.

In presenza di eventuali rifiuti non conformi e non precedentemente rilevati (ad esempio dovuti ad ulteriori abbandoni nelle vicinanze del rifiuto messo in sicurezza), si provvederà ad un’ulteriore verifica e, se necessario, il ritiro potrà essere sospeso.

I singoli interventi di rimozione si concluderanno nel minor tempo tecnico possibile e comunque entro i termini eventualmente concordati di volta in volta con il Comune o l’Autorità di competenza.

Qualora i rifiuti abbandonati fossero stati sottoposti a sequestro, prima di procedere alla rimozione, si dovrà naturalmente chiedere il dissequestro all’A.G.

[1] Consiglio di Stato, Sez. II n. 7189 del 27 ottobre 2021; Sez. V, n. 1684/2019 e n. 3256/2012.

[2] Art. 184, comma 3, D.lgs. n. 152/2006: “3. Sono rifiuti speciali:

  1. a) i rifiuti prodotti nell’ambito delle attività agricole, agro-industriali e della silvicoltura, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2135 del Codice Civile, e della pesca;
  2. b) i rifiuti prodotti dalle attività di costruzione e demolizione, nonché i rifiuti che derivano dalle attività di scavo, fermo restando quanto disposto dall’articolo 184 bis;
  3. c) i rifiuti prodotti nell’ambito delle lavorazioni industriali se diversi da quelli di cui al comma 2;
  4. d) i rifiuti prodotti nell’ambito delle lavorazioni artigianali se diversi da quelli di cui al comma 2;
  5. e) i rifiuti prodotti nell’ambito delle attività commerciali se diversi da quelli di cui al comma 2;
  6. f) i rifiuti prodotti nell’ambito delle attività di servizio se diversi da quelli di cui al comma 2;
  7. g) i rifiuti derivanti dall’attività di recupero e smaltimento di rifiuti, i fanghi prodotti dalla potabilizzazione e da altri trattamenti delle acque e dalla depurazione delle acque reflue, nonché i rifiuti da abbattimento di fumi, dalle fosse settiche e dalle reti fognarie;
  8. h) i rifiuti derivanti da attività sanitarie se diversi da quelli all’articolo 183, comma 1, lettera b-ter);
  9. i) i veicoli fuori uso.

[3] La corretta classificazione dei rifiuti deve essere eseguita dal produttore del rifiuto, applicando le disposizioni contenute nella decisione 2000/532/CE e ss.mm. Il produttore deve identificare l’attività e il processo che ha generato i rifiuti, assegnando ad essi il codice CER/EER del Catalogo/Elenco Europeo dei Rifiuti più idoneo e definendo le loro eventuali caratteristiche di pericolo. Il codice CER/EER è una stringa numerica di sei cifre nella quale: le prime due cifre si riferiscono alla categoria industriale e/o generatrice del rifiuto (I livello); la terza e la quarta cifra alla sub categoria industriale relativa al singolo processo produttivo o alla singola sub-attività generatrice del rifiuto (II livello); le ultime due cifre individuano la specifica tipologia di rifiuto generato (III livello).

Il rifiuto è classificato come pericoloso “assoluto” se il codice CER/EER che meglio lo identifica è contrassegnato da un asterisco; se un rifiuto è classificato con codici CER/EER speculari, cioè con uno pericoloso ed uno non pericoloso (“voci a specchio”), per stabilire se il rifiuto è pericoloso o non pericoloso è necessario determinare le caratteristiche di pericolo che esso possiede,  eseguendo opportune indagini per stabilire se le sostanze pericolose sono presenti in concentrazioni superiori ai limiti specificati dal Regolamento Commissione Ue 1357/2014/Ue e dal Regolamento Consiglio Ue 2017/997/Ue o eseguendo i metodi di prova riportati nel Regolamento Commissione Ce 440/2008/Ce. Ai sensi dell’art.184, comma 5, del D.Lgs. 152/2006, tale operazione deve avvenire prima che il rifiuto sia allontanato dal luogo di produzione.

[4] www.osservatorioagromafie.it, AMENDOLA “L’anomala categoria italiana dei rifiuti urbani «per giacenza» su aree pubbliche

 

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