I Giudici del Consiglio di Stato con la sentenza n. 6517 del 19 novembre 2018 hanno ritenuto che  gli enti locali non solo sono liberi nella scelta se istituire o meno ZTL ma lascia agli stessi un’amplissima modulazione di scelte disciplinari, limitandosi soltanto a fissare taluni limiti in positivo ed altri in negativo. 

LA VICENDA

Alcuni operatori economici  e privati non residenti  facevano pervenire osservazioni, al Comune di Bacoli. sull’adottando Piano Urbano del Traffico, che dopo una fase di verifica istruttoria le respingeva  approvando il Piano che prevedeva,  relativamente alla zona litorale, per il notevole aumento della presenza di autoveicoli e motoveicoli durante il periodo estivo, l’istituzione di una ZTL e l’introduzione di un sistema di accesso a tariffazione dalla cui osservanza erano esentati i cittadini residenti, attesa la scarsa incidenza che il loro transito avrebbe potuto riflettere sulla condizione generale della circolazione nelle ZTL Avverso l’ istituzione e regolamentazione delle ZTL un cittadino, non residente nel comune, ma frequentatore abituale del litorale, ne chiedeva l’annullamento al TAR per la Campania, fondando il suo interesse sul fatto di essere (stato) costretto a pagare più volte il ticket per accedere con l’autovettura privata nella ZTL. L’adito Tribunale dichiarava il ricorso in parte inammissibile e in parte infondato, ed il cittadino impugnava la decisione in appello lamentandone sotto diversi aspetti l’erroneità segnatamente per la parte in cui si era stata dichiarata l’inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di un interesse concreto all’impugnativa ivi proposta. 

LA DECISIONE

I Giudici del Consiglio di Stato respingono il ricorso ritenendo che merita integrale conferma la tesi del tribunale secondo cui l’appellante non potesse vantare un interesse concreto ed attuale all’annullamento degli atti con cui il Comune di Bacoli aveva regolamentato le limitazioni al traffico estivo nelle aree del litorale con particolare riguardo alla concessione di esenzioni dalla tariffazione dell’accesso soltanto a talune categorie di utenti, quali i cittadini dell’intero territorio comunale). La Corte ha condivisibilmente osservato al riguardo che, quand’anche il ricorrente potesse dimostrare l’illegittimità delle richiamate – e favorevoli – esenzioni riconosciute ad altre categorie di utenti della strada, dall’annullamento di tali esenzioni non potrebbe derivare a lui alcuna utilità. Inoltre i Giudici osservano che gli atti impugnati in primo grado, oltre a non essere affetti da profili di disparità di trattamento, risultavano altresì esenti dai lamentati profili di abnormità e irragionevolezza per avere assoggettato a tariffazione l’accesso estivo ad aree sensibili da parte dei non residenti, esentandone invece i residenti nel Comune. Dal punto di vista normativo occorre prendere le mosse dal comma nono  dell’articolo 7 del codice della strada , nella formulazione ratione temporis vigente, secondo cui “i comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. (…) I comuni possono subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma (…) non solo lascia gli enti locali liberi nella scelta se istituire o meno zone a traffico limitato, ma altresì lascia agli stessi un’amplissima modulazione di scelte disciplinari, entro i consueti limiti della non irragionevolezza, limitandosi soltanto a fissare taluni limiti in positivo ed altri in negativo. Tale essendo il parametro normativo di riferimento, ne emerge il carattere tutt’al più di opinabibilità, ma certamente non di irragionevolezza della scelta del Comune di Bacoli.  

Consiglio di Stato, sentenza n. 6517 del  19 novembre 2018

FATTO

Con deliberazione n. 102 del 7 aprile 2006 la Giunta Comunale di Bacoli adottava il Piano Urbano del Traffico ai sensi dell’art. 36 del D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (‘Nuovo codice della strada’). Su tale provvedimento pervenivano osservazioni da parte di privati non residenti e di operatori commerciali della zona; seguiva poi una fase di verifica istruttoria affidata al Comandante della locale Polizia Municipale, che rimetteva due relazioni, rispettivamente in data 8 e 14 maggio 2006 e con deliberazione n. 18 del 18 maggio 2006 il Consiglio Comunale di Bacoli respingeva le osservazioni proposte ed approvava il Piano Urbano del Traffico in conformità con la proposta di Giunta, con un’unica modificazione inerente il rapporto di superficie minima tra veicolo ospitato e spazio di sosta. Il Piano approvato, al punto n. 9 (afferente i “Provvedimenti di regolamentazione della circolazione”), relativamente alla zona litorale di Miseno e Miliscola, a causa del notevole aumento della presenza di autoveicoli e motoveicoli durante il periodo estivo, prevedeva l’istituzione di una Zona a Traffico Limitato (ZTL) e l’introduzione di un sistema di accesso a tariffazione, oltre ad una generale limitazione del transito di ciclomotori e motocicli. Il medesimo Piano prevedeva ancora la possibilità che dall’osservanza di tali misure fossero esentati i cittadini residenti, attesa la scarsa incidenza che il loro transito avrebbe potuto riflettere sulla condizione generale della circolazione nelle ZTL.

Con deliberazione n. 174 del 22 maggio 2006 la Giunta Comunale di Bacoli provvedeva all’istituzione di due ZTL rispettivamente nelle aree di Miseno e Miliscola e nell’area di Marina Grande, stabilendo in particolare i periodi e gli orari di vigenza del nuovo dispositivo antitraffico e specificando anche gli importi, distinti per categorie di veicoli, dei vari ticket per l’accesso. Inoltre la richiamata deliberazione, nel prevedere nelle ZTL il generale divieto di circolazione di ciclomotori e motocicli, individuava anche le categorie che erano esentate dall’osservanza della misura: in particolare, deroghe erano previste per i veicoli ad “emissione zero”, per veicoli adibiti a servizi di polizia e di emergenza, per ciclomotori e motocicli destinati al recapito ed alla raccolta postale, per veicoli addetti al servizio di trasporto di persone con limitate capacità motorie, per mezzi di trasporto adibiti al carico ed allo scarico di merci o condotti da dipendenti comunali e dipendenti di aziende operanti nelle aree soggette a limitazioni; per quanto qui interessa l’esenzione era prevista altresì per i veicoli intestati ai residenti nel Comune di Bacoli muniti di apposto permesso rilasciato dal Comune. Con ordinanza sindacale n. 108 del 23 maggio 2006 si dava esecuzione alla deliberazione di Giunta, estendendo con successiva ordinanza n. 109 del 24 maggio 2006, la deroga alle prescrizioni delle ZTL anche a cittadini non residenti ma proprietari di una seconda casa o locatari a titolo continuativo e non stagionale di immobili ad uso abitativo situati nel territorio comunale, che fossero in regola con il pagamento dell’I.C.I. se dovuta e della T.A.R.S.U.

Avverso tali provvedimenti di istituzione e regolamentazione delle ZTL è insorto il sig. xx, cittadino non residente nel comune di Bacoli, ma asseritamente frequentatore abituale del litorale di Miseno e Miliscola, chiedendone l’annullamento al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, fondando il suo interesse sul fatto di essere (stato) costretto a pagare più volte il ticket per accedere con l’autovettura privata nella zona a traffico limitato di Misero e Miliscola.

Con la sentenza in epigrafe l’adito Tribunale ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile e in parte infondato, respingendo altresì la domanda risarcitoria. La sentenza in questione è stata impugnata in appello dal predetto signor xx, il quale ne ha chiesto la riforma articolando i seguenti motivi:

1) Errore di giudizio – Erronea e contraddittoria motivazione – Errata valutazione dell’interesse a ricorrere – Mancata considerazione dell’interesse anche solo morale a un trattamento equo del ricorrente – Lettura ‘costituzionalizzata’ dell’art. 26 del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054;

2) Omesso esame di altro motivo (violazione e falsa applicazione degli artt. 822 e 823 cod. civ. ed eccesso di potere per mancanza di pubblico interesse) fondato su interesse eminentemente ‘oppositivo’ – Mancata considerazione della sussistenza dell’interesse a ricorrere anche per l’utilità della mancata rimozione del provvedimento;

3) Errore di fatto sull’errata supposizione della proposizione di un motivo in ricorso in realtà mai proposto e che ha determinato anche la declaratoria di infondatezza con ingiusta condanna alle spese.

L’appellante ha altresì in appello le censure del ricorso di prime cure non esaminate per assorbimento. Si è costituito in giudizio il Comune di Bacoli il quale ha concluso nel senso dell’inammissibilità e/o dell’infondatezza dell’appello.

Alla pubblica udienza del 18 ottobre 2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Giunge in decisione l’appello proposto dal signor xx avverso la sentenza de T.A.R. della Campania avverso gli atti con cui il Comune di Bacoli ha disciplinato la regolamentazione del traffico per l’estate 2006 verso le aree litorali di Miseno e Miliscola.

2. Con il primo motivo di appello il signor xx lamenta sotto diversi aspetti l’erroneità della decisione in epigrafe per la parte in cui si è dichiarata l’inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di un interesse concreto all’impugnativa ivi proposta.

In particolare:

  • sarebbe erroneo affermare che egli non vantasse alcun interesse all’impugnativa, non potendo negarsi la sussistenza di un interesse quanto meno un interesse di carattere morale;
  • sarebbe erroneo affermare che l’eventuale annullamento delle determinazioni comunali favorevoli ad altre categorie di utenti non potrebbe soddisfare in alcun modo i suoi interessi in ragione del carattere discrezionale delle determinazioni in tema di istituzione delle ZTL. Al contrario, una volta deciso di istituire tali zone, ogni ulteriore determinazione risulterebbe di fatto vincolata;
  • sarebbe comunque erroneo affermare l’insussistenza di un suo interesse all’impugnativa dei richiamati atti di regolamentazione delle ZTL, laddove un siffatto interesse sussisterebbe quanto meno per la eventuale proposizione di una domanda risarcitoria;
  • i richiamati vincoli e limiti alla circolazione imposti dal Comune di Bacoli risulterebbero oltretutto violativi del principio di libera circolazione delle persone sancito dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

2.1. Il motivo è infondato.

2.1.1. Merita infatti integrale conferma la tesi del tribunale secondo cui l’odierno appellante non potesse vantare un interesse concreto ed attuale all’annullamento degli atti con cui – nel corso del 2006 – il Comune di Bacoli aveva regolamentato le limitazioni al traffico estivo nelle aree di Miseno e Miliscola (con particolare riguardo alla concessione di esenzioni dalla tariffazione dell’accesso soltanto a talune categorie di utenti, quali i cittadini dell’intero territorio comunale). E’ stato condivisibilmente osservato al riguardo che, quand’anche il ricorrente potesse dimostrare l’illegittimità delle richiamate – e favorevoli – esenzioni riconosciute ad altre categorie di utenti della strada, dall’annullamento di tali esenzioni non potrebbe derivare a lui alcuna utilità, neppure di carattere mediato (non potendo in particolare l’appellante invocare , in relazione a quella risalente vicenda, l’introduzione di un generale regìme di gratuità anche in favore dell’appellante).

2.1.2. Deve poi osservarsi che – contrariamente a quanto dedotto dall’appellante – non sarebbe neppure astrattamente configurabile un interesse di carattere morale alla rimozione dei richiamati atti (e dei profili di discriminazione che vi sarebbero sottesi). Invero la sussistenza di un interesse di ordine morale in capo all’appellante potrebbe essere configurata soltanto laddove la lamentata violazione attenesse la complessiva personalità dello stesso nella sua proiezione sociale ed esistenziale; tuttavia l’appellante mira a conseguire un interesse (comprensibile, seppure) di carattere eminentemente patrimoniale, quale quello di ottenere ‘ora per allora’ l’esenzione dal pagamento di due accessi giornalieri all’area tariffata (per un totale di dieci euro di controvalore). Tale interesse non può assurgere al rango di interesse di carattere morale, non risultando in alcun modo connesso ad un diritto di personalità dell’appellante, ovvero alla proiezione della sua dimensione esistenziale. Ciò differenzia sicuramente la presente vicenda rispetto a quella definita con la sentenza dell’Ad. Plen. n. 3 del 2004, invocata dall’appellante a sostegno delle proprie tesi: in quel caso veniva in rilievo l’interesse di un docente universitario a sentir dichiarare (anche dopo il collocamento a riposo) la sussistenza dei presupposti e delle condizioni per ottenere la vittoria in una tornata concorsuale di particolare importanza per la sua carriera accademica, laddove nella presente vicenda viene invece in rilievo l’aspirazione a non essere assoggettato al pagamento di un importo per poter accedere a un’area soggetta a tariffazione; si tratta di un’aspirazione certamente comprensibile, ma che non attiene comunque alla tutela di un diritto di personalità ovvero alla sfera lato sensu morale dell’individuo.

2.1.3. Non può poi essere condivisa la tesi dell’appellante secondo cui l’impugnativa sarebbe adeguatamente supportata da un interesse alla rimozione della disparità di trattamento che le regole istitutive della ZTL avrebbero determinato fra le diverse tipologie di utenti (e, in particolare, fra i residenti e i non residenti nel Comune di Bacoli). Al riguardo ci si limita ad osservare che, in base ad orientamenti più che consolidati, il vizio di disparità di trattamento postula un trattamento difforme a fronte di situazioni sostanziali sotto ogni altro aspetto identiche. E’ stato condivisibilmente affermato al riguardo che il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento può essere configurato solo sul presupposto, di cui l’interessato deve dare la prova rigorosa, dell’identità assoluta fra le situazioni considerate (sul punto: Cons. Stato, V, 15 ottobre 2018, n. 5922; id., VI, 11 dicembre 2017, n. 5798; id., VI, 18 ottobre 2017, n. 4824). Ma l’argomento non può essere condiviso per l’evidente ragione che è proprio la diversità di situazioni sostanziali ad essere posta a fondamento del motivo qui articolato dall’appellante (il quale sottopone a differenza del giudicante il diverso trattamento riservato – da un lato – ai residenti nel Comune di Bacoli e – dall’altro – ai non residenti in quel Comune).

2.1.4. Ai limitati fine che qui rilevano (e una volta confermata l’inammissibilità del primo ricorso) va comunque osservato che gli atti impugnati in primo grado, oltre a non essere affetti da profili di disparità di trattamento, risultavano altresì esenti dai lamentati profili di abnormità e irragionevolezza per avere assoggettato a tariffazione l’accesso estivo ad aree sensibili da parte dei non residenti, esentandone invece i residenti nel Comune di Bacoli. Dal punto di vista normativo occorre prendere le mosse dal comma 9 dell’articolo 7 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (‘Nuovo codice della strada’, nella formulazione ratione temporis vigente), secondo cui “i comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. (…) I comuni possono subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma (…)”. Tale essendo il parametro normativo di riferimento, ne emerge il carattere tutt’al più di opinabibilità, ma certamente non di irragionevolezza della scelta del Comune di Bacoli il quale ha deciso, per l’estate del 2006:

– di istituire specifiche regolamentazioni al traffico in aree a densa vocazione turistica, essenzialmente finalizzate gli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio;

– di ammettere (ma previa tariffazione) l’accesso alle aree in parola anche da parte di soggetti non residenti (quale l’appellante);

– di esentare dalla tariffazione i residenti nelle stesse zone a traffico limitato, nonché gli altri residenti nel comune (ovvero coloro che dimostrassero uno stabile collegamento con il Comune medesimo – e.g.: in ragione di contratti di locazione di durata annuale -).

E’ del tutto evidente al riguardo che, laddove in sede di regolamentazione il Comune avesse esteso le esenzioni (anche in punto di tariffazione) pure ai non residenti – come auspicato dall’appellante -, la conseguenza sarebbe stata nel senso di rendere sostanzialmente inutile la limitazione al traffico, facendo di fatto coincidere la platea dei soggetti obbligati con quella dei soggetti esentati.

2.1.5. Non può neppure essere condivisa la tesi dell’appellante (pag. 20 dell’atto di appello) secondo cui la discrezionalità dei comuni si esaurirebbe nella scelta fra istituire e non istituire le Z.T.L. (mentre, una volta operata la scelta sull’an, le conseguenze in punto di disciplina sarebbero in toto predeterminate dal legislatore). E’ invece vero l’esatto opposto: la richiamata disposizione del ‘Codice della strada’ non solo lascia gli enti locali liberi nella scelta se istituire o meno zone a traffico limitato, ma altresì lascia agli stessi un’amplissima modulazione di scelte disciplinari (entro i consueti limiti della non irragionevolezza), limitandosi soltanto a fissare taluni limiti in positivo ed altri in negativo.

2.2. Non può trovare accoglimento il motivo (pagg. 23 e 24 dell’atto di appello) con cui il signor xx lamenta che la regolamentazione del traffico imposta dal Comune di Bacoli nelle aree costiere di Miseno e Miliscola concreterebbe una violazione del principio di libera circolazione delle persone di cui agli artt. 21 e 45 e segg. del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Al riguardo è sufficiente osservare che: i) non viene in rilievo alcuna questione connessa ai diritti di libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione europea (ragione per cui non rilevano ai fini della presente decisione gli articoli 45 e seguenti del TFUE); ii) il diritto di ciascun cittadino di circolare e soggiornare liberamente all’interno dell’UE non impedisce l’adozione da parte delle Autorità nazionali di misure – quale quella controversa – il cui oggetto ed effetto sia quello di regolamentare (in condizioni di piena eguaglianza fra i cittadini italiani e quelli di altri Paesi membri dell’UE) le modalità di circolazione al fine di conseguire concomitanti obiettivi di interesse pubblico (quali quelli enunciati al comma 8 dell’articolo 7 del ‘Codice della strada’) e senza che emerga alcun elemento il quale indichi che la regolamentazione qui contestata concreti una misura a effetto equivalente a una restrizione alla circolazione in ambito eurounitario.

3. E’ infondato il secondo motivo di appello con cui (riproponendo analogo motivo già articolato in primo grado e di cui si è lamentato il mancato esame da parte del T.A.R.) il signor xx lamenta che con l’adozione degli atti impugnati in primo grado il Comune di Bacoli avrebbe violato gli articoli 822 e 823 del cod. civ., “[mutando]palesemente il territorio comunale in possedimenti personali ad uso esclusivo dei residenti”.

3.1. Il motivo è in primo luogo infondato sia perché, per le ragioni già in precedenza esposte – la regolamentazione adottata dal Comune di Bacoli non presenta profili di contrasto con le condizioni e i limiti all’imposizione di misure limitative del traffico in ambito locale per come delineati dal ‘Codice della strada’; sia perché la richiamata regolamentazione non sortisce l’effetto di impedire ai non residenti in quel comune qualunque forma di accesso o di circolazione, ma si limita ad assoggettare tale possibilità (peraltro, secundum legem) a taluni presupposti e condizioni per ciò che riguarda l’accesso veicolare.

4. Non conduce a conclusioni differenti il terzo motivo di appello, con il quale si lamenta che il primo giudice si sarebbe spinto sino a respingere un motivo di ricorso che, in realtà, non era stato articolato. Al di là dei profili di merito della questione, si osserva che l’eventuale accoglimento di tale motivo non potrebbe arrecare alcuna utilità all’appellante, stante in ogni caso l’infondatezza di tutti i restanti motivi di appello.

5. La reiezione dei motivi di appello con cui si è lamentata la statuizione in punto di inammissibilità del ricorso di primo grado rende privo di utilità processuale l’esame dei motivi di ricorso riproposti in appello (pag. 28 e segg. del ricorso introduttivo). La stessa parte appellante è al riguardo consapevole del fatto che l’esame di tali motivi sarebbe possibile soltanto laddove – in rifora della sentenza in epigrafe – il primo ricorso fosse invece dichiarato ammissibile; ma, per le ragioni dinanzi esposte, la declaratoria di inammissibilità del ricorso al T.A.R. deve essere interamente confermata.

6. Per le ragioni dinanzi esposte l’appello in epigrafe deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza, come per legge, e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi euro 3.000 (tremila), oltre gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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Mimmo Carola

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