Massima
In materia di concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa, la mancata previsione nel bando di gara di un indennizzo in favore del concessionario uscente non determina l’illegittimità della procedura selettiva, poiché il diritto all’indennizzo previsto dall’art. 4, comma 9, della legge n. 118 del 2022, come modificata dal d.l. n. 131 del 2024, non opera automaticamente, ma presuppone la dimostrazione dell’esistenza di investimenti effettivamente realizzati e non ancora ammortizzati. Parimenti, la proroga delle concessioni demaniali marittime fino al 30 settembre 2027 costituisce una proroga tecnica funzionale alla transizione verso il regime concorrenziale imposto dal diritto dell’Unione europea e non presenta, se correttamente interpretata, profili di incompatibilità con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE. Ne consegue la legittimità degli atti amministrativi che, nell’ambito di procedure di gara già avviate, prevedano una cessazione anticipata dei rapporti concessori in essere rispetto al termine massimo fissato dalla legge.
Commento
La sentenza non definitiva n. 4121 del 2026 del Consiglio di Stato si inserisce nel complesso e tuttora evolutivo contenzioso concernente l’applicazione della disciplina delle concessioni demaniali marittime successivamente agli interventi normativi introdotti dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza e dal decreto-legge n. 131 del 2024.
La controversia trae origine dalla decisione del Comune di Ginosa di avviare procedure selettive per l’assegnazione di nuove concessioni demaniali marittime, in esecuzione di precedenti pronunce giurisdizionali che avevano imposto all’ente locale di conformarsi ai principi eurounitari di concorrenza e trasparenza nell’affidamento delle risorse demaniali.
Il TAR Puglia aveva accolto il ricorso proposto da una società concessionaria, ritenendo illegittimi gli atti di gara sotto due profili principali: da un lato, l’assenza di una disciplina relativa agli indennizzi spettanti ai concessionari uscenti; dall’altro, la limitazione della proroga delle concessioni in essere ad una data anteriore rispetto a quella prevista dalla normativa sopravvenuta.
Il Consiglio di Stato, pur rinviando ad una successiva fase istruttoria la questione concernente la necessaria approvazione del Piano Comunale delle Coste, affronta in modo approfondito le due questioni appena richiamate, pervenendo a conclusioni di particolare rilievo sistematico.
L’indennizzo al concessionario uscente: diritto eventuale e non automatico
Uno dei passaggi più significativi della pronuncia riguarda la corretta interpretazione dell’art. 4, comma 9, della legge n. 118 del 2022.
Il Collegio esclude che la previsione legislativa possa essere letta come fonte di un diritto generalizzato ed automatico all’indennizzo. Al contrario, l’indennizzo costituisce una tutela eccezionale e subordinata alla concreta dimostrazione dell’esistenza di investimenti non ancora ammortizzati al termine del rapporto concessorio.
La sentenza valorizza in modo significativo gli orientamenti della Corte di giustizia dell’Unione europea, in particolare la decisione resa nella causa C-598/22, che ha riconosciuto la compatibilità con il diritto europeo della disciplina nazionale che prevede la devoluzione gratuita allo Stato delle opere non amovibili realizzate sul demanio.
Muovendo da tale premessa, il Consiglio di Stato precisa che il riconoscimento dell’indennizzo non può trasformarsi in un meccanismo idoneo ad attribuire vantaggi competitivi al concessionario uscente, poiché ciò finirebbe per compromettere la contendibilità del mercato e l’effettività delle procedure concorrenziali imposte dall’art. 12 della direttiva servizi.
La pronuncia aderisce pertanto ad una concezione rigorosa dell’istituto, affermando che l’indennizzo può essere riconosciuto soltanto previa verifica concreta della sussistenza di investimenti non recuperati e nella misura strettamente necessaria a tutelare un affidamento meritevole di protezione.
Ne deriva che la mancata previsione dell’indennizzo nei documenti di gara non costituisce di per sé causa di illegittimità della procedura, soprattutto in assenza della preventiva dimostrazione, da parte del concessionario uscente, dei presupposti sostanziali del relativo diritto.
La proroga al 30 settembre 2027 come proroga tecnica
Di particolare interesse appare altresì la ricostruzione della natura giuridica della proroga introdotta dal d.l. n. 131 del 2024.
Il Consiglio di Stato chiarisce che il termine del 30 settembre 2027 non rappresenta una nuova proroga generalizzata delle concessioni esistenti, ma individua esclusivamente il limite massimo entro il quale può protrarsi l’efficacia dei rapporti concessori preesistenti nelle more dello svolgimento delle procedure competitive.
La proroga viene pertanto qualificata come una vera e propria “proroga tecnica”, strettamente funzionale alla gestione della fase transitoria e alla necessità di evitare vuoti gestionali durante il passaggio dal vecchio al nuovo sistema.
Secondo il Collegio, tale interpretazione consente di superare i dubbi di compatibilità con il diritto unionale, poiché la proroga non è finalizzata a ritardare l’apertura del mercato, bensì a consentire l’ordinata organizzazione delle gare e l’effettivo subentro dei nuovi concessionari.
Il termine del 30 settembre 2027 assume dunque natura acceleratoria e non dilatoria: esso rappresenta il limite massimo entro il quale l’amministrazione deve completare il percorso di transizione verso il regime concorrenziale.
Da tale impostazione deriva un importante corollario operativo: qualora la procedura di gara venga conclusa anticipatamente, il Comune può legittimamente disporre la cessazione delle concessioni in essere anche prima della scadenza fissata dalla legge.
Il principio di concorrenza come criterio interpretativo dominante
La decisione conferma come il principio concorrenziale costituisca ormai il parametro interpretativo centrale dell’intera disciplina delle concessioni balneari.
Sia il tema degli indennizzi sia quello della proroga vengono infatti letti dal Consiglio di Stato alla luce dell’esigenza di garantire un effettivo accesso al mercato e di evitare che il concessionario uscente possa beneficiare di posizioni di vantaggio incompatibili con la logica della gara pubblica.
La sentenza mostra inoltre una significativa continuità con il percorso giurisprudenziale inaugurato dall’Adunanza Plenaria del 2021 e successivamente sviluppato dalla giurisprudenza amministrativa e dalla Corte di giustizia, confermando l’irreversibile superamento del sistema delle proroghe automatiche e il definitivo approdo ad un modello fondato sulla selezione concorrenziale degli operatori economici.
Considerazioni conclusive
La sentenza n. 4121 del 2026 assume particolare rilievo perché fornisce importanti chiarimenti interpretativi sulla disciplina introdotta dal decreto-legge n. 131 del 2024.
Da un lato, viene esclusa qualsiasi configurazione automatica del diritto all’indennizzo, che resta subordinato alla prova rigorosa degli investimenti non ammortizzati; dall’altro, viene riconosciuta la compatibilità eurounitaria della proroga fino al 30 settembre 2027, purché intesa come strumento tecnico e temporaneo di accompagnamento verso il nuovo assetto concorrenziale.
La decisione si colloca pertanto nel solco di una lettura della normativa nazionale orientata alla piena attuazione dei principi europei di concorrenza, trasparenza e apertura del mercato, destinati a rappresentare il fondamento dell’intera disciplina delle concessioni demaniali marittime nei prossimi anni.
