L’atipicità della sanzione prevista per il caso di inosservanza dell’obbligo vaccinale (D.L.1/2022).
Come è noto, il D.L. 1/2022, ha –tra le altre cose- introdotto anche un articolo 4 sexies (sanzioni pecuniarie) nel D.L. 44/2021 (conv. Con L.76/2021).
Siffatto articolo 4 sexies prevede che “In caso di inosservanza dell’obbligo vaccinale di cui all’articolo 4-quater[1], si applica la sanzione amministrativa pecuniaria di euro cento in uno dei seguenti casi: a) soggetti che alla data del 1° febbraio 2022 non abbiano iniziato il ciclo vaccinale primario; b) soggetti che a decorrere dal 1° febbraio 2022 non abbiano effettuato la dose di completamento del ciclo vaccinale primario nel rispetto delle indicazioni e nei termini previsti con circolare del Ministero della salute; c) soggetti che a decorrere dal 1° febbraio 2022 non abbiano effettuato la dose di richiamo successiva al ciclo vaccinale primario entro i termini di validita’ delle certificazioni verdi COVID-19 previsti dall’articolo 9, comma 3, del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 giugno 2021, n. 87”[2].
La prima cosa che ci si deve domandare, trovandoci al cospetto di “sanzioni amministrative pecuniarie” è se debba trovare applicazione o meno la L.689/1981, quanto a disciplina procedurale; in altri termini, occorrerà chiedersi se, tra i vuoti della disciplina procedurale prevista dagli stessi commi dell’art. 4 sexies qui in esame, ci sia spazio per far riemergere, allo scopo di colmare le lacune che si dovessero rinvenire, le regole di principio e di procedura poste dalla L.689/1981.
Esaminiamo le regole procedurali “speciali”:
- 4 sexies comma 3: “ L’irrogazione della sanzione di cui al comma 1, nella misura ivi stabilita, e’ effettuata dal Ministero della salute per il tramite dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, che vi provvede, sulla base degli elenchi dei soggetti inadempienti all’obbligo vaccinale periodicamente predisposti e trasmessi dal medesimo Ministero, anche acquisendo i dati resi disponibili dal Sistema Tessera Sanitaria sui soggetti assistiti dal Servizio Sanitario Nazionale vaccinati per COVID-19, nonche’ su quelli per cui non risultano vaccinazioni comunicate dal Ministero della salute al medesimo sistema e, ove disponibili, sui soggetti che risultano esenti dalla vaccinazione. Per la finalita’ di cui al presente comma, il Sistema Tessera Sanitaria e’ autorizzato al trattamento delle informazioni su base individuale inerenti alle somministrazioni, acquisite dall’Anagrafe Nazionale Vaccini ai sensi dell’articolo 3, comma 5-ter, del decreto-legge 14 gennaio 2021, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 marzo 2021, n. 29, nonche’ al trattamento dei dati relativi agli esenti acquisiti secondo le modalita’ definite con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 9-bis, comma 3, del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 giugno 2021, n. 87”.
- 4 sexies comma 4 “Il Ministero della salute, avvalendosi dell’Agenzia delle entrate-Riscossione comunica ai soggetti inadempienti l’avvio del procedimento sanzionatorio e indica ai destinatari il termine perentorio di dieci giorni dalla ricezione, per comunicare all’Azienda sanitaria locale competente per territorio l’eventuale certificazione relativa al differimento o all’esenzione dall’obbligo vaccinale, ovvero altra ragione di assoluta e oggettiva impossibilita’. Entro il medesimo termine, gli stessi destinatari danno notizia all’Agenzia delle entrate-Riscossione dell’avvenuta presentazione di tale comunicazione”.
- 4 sexies comma 5 “L’Azienda sanitaria locale competente per territorio trasmette all’Agenzia delle entrate-Riscossione, nel termine perentorio di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione dei destinatari prevista al comma 4, previo eventuale contraddittorio con l’interessato, un’attestazione relativa alla insussistenza dell’obbligo vaccinale o all’impossibilita’ di adempiervi di cui al comma 4”.
- 4 sexies comma 6 “L’Agenzia delle entrate-Riscossione, nel caso in cui l’Azienda sanitaria locale competente non confermi l’insussistenza dell’obbligo vaccinale, ovvero l’impossibilita’ di adempiervi, di cui al comma 4, provvede, in deroga alle disposizioni contenute nella legge 24 novembre 1981, n. 689, e mediante la notifica, ai sensi dell’articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, ed entro centottanta giorni dalla relativa trasmissione, di un avviso di addebito, con valore di titolo esecutivo. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 30 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122”.
- 4 sexies comma 7 “ln caso di opposizione alla sanzione contenuta nell’avviso di cui al comma 6 resta ferma la competenza del Giudice di Pace e l’Avvocatura dello Stato assume il patrocinio dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, passivamente legittimata”.
- 4 sexies comma 8 “Le entrate derivanti dal comma 1 sono periodicamente versate a cura dell’Agenzia delle entrate Riscossione ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate al Fondo emergenze nazionali di cui all’articolo 44 del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, per il successivo trasferimento alla contabilita’ speciale di cui all’articolo 122, comma 9, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27”.
In maniera solare, la Legge 689/1981 scolorisce e perde consistenza per le sanzioni qui in esame. Il legislatore definisce la sanzione in misura fissa, secondo un criterio “on/off”, probabilmente avendo assorbito tutta la discrezionalità, che normalmente è accordata all’Autorità amministrativa, nel determinare l’importo della sanzione tra un minimo ed un massimo edittale; forse la scelta di una sanzione di modesto impatto economico è anche preordinata ad evitare (almeno tentare) che le censure di illegittimità costituzionali già abbattutesi sulle sanzioni “fisse”, con la sentenza Corte Cost. n°185 del 23 settembre 2021, possano ricadere anche su questa atipica sanzione pecuniaria.
Si tratta, peraltro, di una sanzione pecuniaria che, sebbene correlata ad una colpevole omissione cosciente e volontaria, non tollera obbligazione solidale e nemmeno prevede l’apertura di un “contraddittorio” significativo, scivolandosi sulle minori garanzie di un metodo comunicativo che è una sorta di lontano parente della partecipazione procedimentale prevista dalla L.241/1990.
La deroga, quindi, alla L.689/1981, non è solo correlata a tempi e modi della notifica della sanzione, ma è strutturale, in quanto si tratta di un procedimento sanzionatorio totalmente atipico, monofasico, con larvata procedura contraddittoria, più vicina alle metodologie di accertamento tributario che a quelle di accertamento sanzionatorio canonico; a voler poi trovare la paternità concettuale del metodo prescelto non si fa troppa fatica, stante il richiamo alla norma che ha costruito il metodo per potenziare i processi di riscossione dell’INPS (“…la riscossione relativa al recupero delle somme a qualunque titolo dovute all’Inps, anche a seguito di accertamenti degli uffici, e’ effettuata mediante la notifica di un avviso di addebito con valore di titolo esecutivo..”).
La scelta semantica di eleggere, quale strumento della sanzione l’“avviso di addebito, con valore di titolo esecutivo”, in luogo dell’ordinanza –ingiunzione è un’ulteriore prova di questa specialità; tanto a voler tacer del fatto che, in luogo dei “verbale di accertamento e contestazione della violazione”, in questa materia si scala all’atto di “avvio del procedimento sanzionatorio”.
Non ci desoliamo, quindi, per questa metodologia, figlia dell’emergenza; limitiamoci a prenderne atto. Anzi prendiamo spunto dalle sue risultanze applicative. Lo scambio informativo tra banche dati è il vero potenziale punto di caduta del sistema; se il popolamento delle informazioni sarà tempestivo e corretto e se gli “incroci” tra i dati saranno corretti, probabilmente potremo anche dire che l’Ordinamento è maturo per alleggerirsi di alcune garanzie proprie della L.689/1981, per quelle violazioni di carattere formale collegate al popolamento di informazioni in specifiche banche dati.
Al netto, tuttavia, degli scottanti temi di tenuta costituzionali di sanzioni così costruite, dobbiamo aggiornare il nostro giudizio al momento in cui, spiccato qualche milione di “avvisi di addebito, con valore di titolo esecutivo”, dovremo misurare (nell’ordine non auspicato ma statisticamente prevedibile di qualche centinaia di migliaia di ricorsi) l’esito delle sentenze che emaneranno quei giudici di pace, al cospetto dei quali, addirittura resta chiamata l’Avvocatura dello Stato.
[1] Estensione dell’obbligo di vaccinazione per la prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2 agli ultra cinquantenni.
[2] La sanzione di cui al comma 1 si applica anche in caso di inosservanza degli obblighi vaccinali di cui agli articoli 4, 4-bis e 4-ter.
