L’ANAC sul parere reso sulla possibilità di assegnare ad un Comandante della Polizia municipale, indagato per il reato di cui all’art. 353 c.p., un incarico di dirigente amministrativo ha evidenziato che: la rotazione straordinaria è una misura preventiva generale volta a evitare un pregiudizio all’immagine dell’ente dovuto alla permanenza di dipendenti indagati o imputati in procedimenti penali in posizioni sensibili.
La rotazione straordinaria si distingue dalla rotazione ordinaria, che fa parte degli strumenti organizzativi dell’Amministrazione e mira ad assicurare una rotazione del personale nelle aree più esposte al rischio di comportamenti indebiti, al fine di prevenire la formazione nel tempo di relazioni consolidate legate alla posizione ricoperta. Gli articoli di riferimento per la rotazione straordinaria sono gli artt. 16 e 35 bis del d.lgs. n. 165/2001. In particolare, l’art. 16, comma 1, lett. l-quater, del Testo Unico del Pubblico Impiego prevede tra i compiti dei dirigenti quello di vigilare sulle attività a rischio corruzione svolte negli uffici di propria competenza, stabilendo la rotazione del personale con provvedimento motivato in casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva. D’altra parte, l’art. 35 bis del citato decreto vieta l’assegnazione a dipendenti condannati per reati previsti nel codice penale di determinati uffici responsabili della gestione del personale, delle risorse finanziarie, dei contratti pubblici e dei benefici economici. Le direttive dettagliate di applicazione di tali disposizioni sono state fornite dalle Linee Guida A.N.AC. del 26 marzo 2019, che chiariscono i criteri per l’attuazione di queste norme.
L’ANAC precisa che l’attivazione di tali misure sono legate all’avvio di un procedimento penale o disciplinare per reati contro la Pubblica Amministrazione, con la necessità che la condotta incriminata possa compromettere l’immagine dell’ente.
La decisione di applicare la rotazione prima del rinvio a giudizio è discrezionale e deve essere attentamente valutata dall’amministrazione. Diversamente, dopo il rinvio a giudizio, l’amministrazione è tenuta a prendere una decisione motivata, eventualmente disponendo la rotazione in caso di reati gravi. In ogni caso, la possibilità di trasferimento esiste anche in situazioni di condotte corruttive in altri uffici o amministrazioni. Nel caso specifico del Comandante della Polizia municipale di …, coinvolto tra le altre accuse nell’art. 353 c.p., è necessario che l’amministrazione municipale prenda provvedimenti per valutare la condotta “corruttiva” del dipendente e preservare l’immagine di imparzialità dell’ente. Le opzioni disponibili includono la permanenza nell’attuale ruolo se non pregiudicano l’amministrazione, il trasferimento a un incarico equivalente o l’eventuale aspettativa con conservazione del trattamento economico. Per i dirigenti, la rotazione implica la revoca anticipata dell’incarico con l’assegnazione a nuove funzioni, ispettive o di consulenza. Per quanto riguarda il Comandante della Polizia municipale, vi è la possibilità di assegnargli incarichi amministrativi diversi, a condizione che abbia le necessarie competenza. Con specifico riferimento al Comandante della Polizia locale giova richiamare l’art. 1, comma 221, l. n. 208/2015 il quale dispone che “Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti dell’avvocatura civica e della polizia municipale”. Pertanto, l’amministrazione comunale potrebbe temporaneamente assegnargli l’incarico di dirigente amministrativo per attuare la rotazione straordinaria, garantendo che il nuovo ruolo non comprometta l’immagine di imparzialità.
Va ricordato che il personale ha l’obbligo di segnalare tempestivamente eventuali procedimenti penali che possano impattare sull’amministrazione per assicurare una gestione corretta di tali situazioni.
ANAC PARERE DELL’ 8 MAGGIO 2024
ROTAZIONE STRAORDINARIA DEL COMANDANTE P.L. L’ERRORE DELL’ANAC.
In un Comune italiano, di discrete dimensioni e con struttura dell’Ente dotata di qualifica dirigenziale, il Comandante e Dirigente del Corpo di Polizia Locale riceveva avviso di iscrizione nel registro degli indagati per il reato di cui all’art. 353 del codice penale.
In considerazione di quanto avvenuto il Comune richiedeva all’ANAC parere in ordine all’applicazione dell’Istituto della rotazione straordinaria ex art. 16, comma 1, lett.-quater, del Decreto Legislativo n. 30 Maggio 2001, n. 165.
Il Presidente ANAC con atto 1890/2024 rilasciava parere favorevole in ordine all’applicazione dell’istituto evidenziando come nella disponibilità della scelta discrezionale dell’Amministrazione vi fossero tre differenti tipologie di provvedimenti adottabili:
a) La permanenza del dipendente indagato nel ruolo attuale, nella misura in cui ciò non comporti un pregiudizio all’amministrazione;
b) Il trasferimento del dipendente ad altro ufficio/incarico di livello corrispondente alla qualifica dallo stesso rivestita;
c) In caso di ragioni obiettive che si sostanzino nell’indisponibilità di un ufficio o di una mansione di livello corrispondente alla qualifica posseduta dal dipendente sottoposto alla misura, il collocamento in aspettativa o in disponibilità con conservazione del trattamento economico in godimento.
Dando seguito a quanto indicato dall’Autorità, l’Amministrazione interessata procedeva adottandola soluzione di cui alla lettera b) del parere e per l’effetto disponeva l’applicazione della rotazione straordinaria del Comandante e Dirigente della Polizia Locale, in assenza di provvedimento di sospensione dalle funzioni di comandante del corpo, con l’affidamento di diverso incarico dirigenziale amministrativo presso altra Direzione dell’Ente.
Contestualmente procedeva alla nomina, quale Dirigente della Polizia Locale, senza l’esercizio delle funzioni di Comandante, di Dirigente amministrativo proveniente da altra Direzione.
L’esame della fattispecie concreta, con gli effetti determinatisi a seguito dell’adozione del provvedimento di rotazione straordinaria a carico del Comandante del Corpo di Polizia Locale, consente di evidenziare l’erroneità delle conclusioni cui risultava essere pervenuta l’ANAC in ordine all’applicabilità dell’Istituto.
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1) DIRIGENTE POLIZIA LOCALE E ROTAZIONE – INAPPLICABILITA’.
Preliminarmente pare opportuno illustrare le ragioni normative che rendono inapplicabile l’istituto della rotazione alla figura del Comandante e Dirigente della Polizia Locale rendendo evidente l’erroneità delle conclusioni cui è giunta l’ANAC nel proprio parere n. 1890/2024, il quale pare essere una mera riproposizione dei criteri definiti nelle “Linee guida” per l’applicazione della rotazione straordinaria, approvate con Delibera n. 215 del 26/03/2019, senza operare alcuna effettiva verifica in ordine alla effettiva applicabilità di tali criteri, e del relativo istituto, al caso concreto.
Al fine di meglio comprendere quanto sopra esposto è necessario procedere al preventivo e corretto inquadramento del Corpo di Polizia Locale e del suo Comandante/Dirigente secondo quanto previsto dalla vigente normativa di settore.
Trattandosi di materia rientrante nella potestà legislativa esclusiva delle Regioni, ai sensi delle disposizioni di cui all’art. 117, comma 2 lett. H) e comma 4, della Costituzione, la normativa di riferimento deve essere individuata nella Legge Regionale 14 Dicembre 2011, n. 137.
L’art. 8 della predetta Legge espressamente dispone “Il Corpo di Polizia Locale non può costituire struttura intermedia di settori amministrativi più ampi, né può essere posto alle dipendenze del Dirigente e/o responsabile di diverso settore amministrativo”.
La norma, pertanto, individua il Corpo di Polizia Locale come struttura autonoma all’interno dell’assetto ordinamentale dell’Ente locale, rivestendo essa il carattere di Direzione o Servizio a seconda dell’articolazione dimensionale dell’Ente stesso.
Tale disposizione, da sola, giustificherebbe l’affermazione relativa all’inapplicabilità dell’istituto della rotazione, sia essa ordinaria o straordinaria, delle figure apicali del Corpo attesa l’espressa previsione dell’impossibilità di porre la Polizia Locale alle dipendenze del Dirigente e/o responsabile di diverso settore amministrativo.
Quanto appena affermato è reso ancor più evidente e chiaro dalla previsione di cui all’art. 11, “Personale dei Corpi e dei servizi di Polizia Locale”, ove viene espressamente affermato che “Il Comandante del Corpo o responsabile del servizio di polizia locale riveste la qualifica e la posizione apicale previste per il personale dell’Ente di appartenenza”.
In sostanza, in un Ente ove è prevista la qualifica dirigenziale, la norma attribuisce al Comandante del Corpo la qualifica di Dirigente.
Conseguenza estrema di tale previsione è che, con riferimento al Comandante del Corpo di Polizia Locale, cui non siano affidati compiti ed obiettivi diversi da quelli previsti dalla legge, la qualifica Dirigenziale del Comandante del Corpo di Polizia Locale non rientri tra i poteri di conferimento degli incarichi dirigenziali da parte del Sindaco di cui all’art. 109 del Decreto Legislativo 18 Agosto 2000 n. 267.
In favore di tale soluzione depone la considerazione che, mentre gli incarichi dirigenziali ex art. 109 TUEL sono conferiti a tempo determinato, l’incarico di Dirigente del Corpo di Polizia Locale sotto il profilo della durata dipende esclusivamente dalla tipologia di contratto di lavoro a tempo determinato o indeterminato del Comandante.
Ne deriva, pertanto, che nel caso di Comandante del Corpo di Polizia Locale assunto con contratto di lavoro a tempo indeterminato la relativa qualifica dirigenziale non può essere assoggettata a diverso termine di durata risolvendosi la verifica sul perseguimento degli obiettivi e sul rispetto delle direttive impartite dal Sindaco, in caso di grave negligenza ed imperizia del Comandante, in una causa di risoluzione del rapporto di lavoro e non nella semplice revoca dell’incarico dirigenziale.
L’assetto normativo sopra richiamato e le implicazioni in ordine alla qualifica dirigenziale spettante al Comandante del Corpo di Polizia Locale consentono di operare, con riferimento ad un Comune per il quale è prevista la qualifica dirigenziale, la seguente ricostruzione del sistema:
– Il Corpo di Polizia Locale è struttura direzionale per espressa previsione di legge (art. 8 L.R. 14 Dicembre 2011, n. 37);
– Il Comandante del Corpo è Dirigente della Polizia Locale per espressa previsione di legge (art. 11 L.R. 14 Dicembre 2011, n. 37);
– Logica conseguenza dei punti precedenti è che finché all’interno dell’Ente locale vi è un Comandante non sospeso dalle funzioni il Corpo di Polizia Locale non può avere Dirigente diverso da tale Comandante.
Orbene, nel caso di specie, l’effetto paradossale determinato dall’adozione del Decreto Sindacale con cui è stata disposta la rotazione straordinaria è proprio il seguente: all’attuale Comandante del Corpo di Polizia Locale, non sospeso dalle funzioni e pertanto pienamente investito del suo ruolo, è stato applicato l’istituto della rotazione straordinaria con affidamento dell’incarico di Dirigente in altro settore amministrativo, nominando Dirigente del Corpo di Polizia Locale, con diverso Decreto Sindacale, un Dirigente proveniente dell’area amministrativa.
La stretta applicazione delle norme sopra richiamate, pertanto, induce a ritenere che allo stato presso il Comune debbano individuarsi de facto due dirigenti del Corpo di Polizia Locale:
1) All’attuale Comandante del Corpo di Polizia Locale non sospeso dal servizio la qualifica Dirigenziale spetta per legge;
2) Al Dirigente nominato in sostituzione del Comandante l’incarico di Dirigente della Polizia Locale, senza l’esercizio delle funzioni di comando del Corpo, è stato conferito con Decreto del Sindaco.
Tale effetto paradossale, non preso in considerazione dall’ANAC nella stesura del proprio parere n. 1890/2024 risultava essere ampiamente prevedibile ove si fosse operato un raffronto tra la normativa settoriale e la disciplina della rotazione.
L’ANAC, inoltre, nel proprio parere incorre in un errore di interpretazione della disposizione di cui all’art. 1, comma 221, Legge 28 Dicembre 2015, n. 208, utilizzata quale fondamento normativo per assoggettare il Comandante/Dirigente del Corpo di Polizia Locale all’istituto della rotazione.
La norma in questione dispone che “Allo scopo di garantire la maggiore flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli Uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti dell’avvocatura civica e della polizia municipale”.
L’ANAC interpreta la norma nel senso che “….al dirigente della polizia municipale sia attribuito un diverso incarico dirigenziale – anche a carattere amministrativo – qualora il dipendente possegga le competenze necessarie al suo adeguato espletamento”.
Tale interpretazione della norma risulta essere parziale poiché non risolve un quesito fondamentale: “Il conferimento di incarico dirigenziale amministrativo comporta la sottrazione, al Comandante in servizio, dell’incarico di Dirigente della Polizia Locale?”.
In realtà, diversamente da quanto suggerito da ANAC, la norma ha un significato completamente diverso.
Innanzitutto ribadisce, storicamente, la specificità del ruolo di Dirigente della Polizia Municipale per il quale si è resa necessaria un’espressa previsione di legge al fine di riconoscere la possibilità di attribuire incarichi dirigenziali di natura amministrativa.
La norma, poi, utilizza un’espressione ben chiara “senza vincolo di esclusività”.
Tale precisazione comporta che al Comandante/Dirigente della Polizia Locale può essere attribuito un incarico dirigenziale di tipo secondario che si aggiunge a quello specifico di Dirigente di Polizia.
Tradotto in termini concreti la norma consente, ad esempio, di attribuire al Comandante/Dirigente della Polizia Locale l’ulteriore incarico di Dirigente dei Servizi Sociali.
Orbene è rispetto a tale secondo incarico, diverso da quello connaturato alla funzione propria di Comandante, che risulterebbe essere applicabile l’istituto della rotazione.
Dunque il parere ANAC risulta essere completamente errato sotto il profilo della mancata individuazione dei presupposti normativi necessari ad individuare l’applicabilità o meno dell’Istituto della rotazione rispetto ad una figura specifica, oggetto di una disciplina di settore dettagliata, quale quella del Comandante del Corpo di Polizia Locale.
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2) SULL’ACCESSO ALLA FUNZIONE DEL COMANDANTE DI POLIZIA LOCALE.
Quanto sopra evidenziato, in ordine agli errori in cui è incorsa l’ANAC nel ritenere applicabile l’istituto della rotazione, trova ulteriore conferma ove si considerino le modalità di accesso alla funzione di Comandante del Corpo di Polizia Locale previste dalla legge.
In proposito, la norma di riferimento è rappresentata dall’art. 11, comma 3, della L.R. 14 Dicembre 2011, n. 37 ai sensi della quale “L’accesso alla funzione di Comandante del corpo o servizio di Polizia Locale avviene tramite concorso pubblico per titoli ed esami, oppure per mobilità da effettuarsi quest’ultima nell’ambito dell’area di vigilanza-polizia locale”.
Ciò significa, pertanto, che il vincitore del relativo concorso viene assunto dall’Ente quale Comandante del Corpo di Polizia Locale ed è tale il suo inquadramento professionale, risultando la qualifica dirigenziale un’attribuzione prevista dalla legge in considerazione della specifica funzione svolta.
Appare chiara, pertanto, la differenza esistente tra il soggetto assunto quale Dirigente Amministrativo ed il soggetto assunto quale Comandante del Corpo di Polizia Locale.
Tale differenza ha un effetto pratico in ordine all’applicazione della rotazione.
Nel caso del Dirigente amministrativo la rotazione non incrocia mai l’inquadramento professionale, salvo i requisiti di competenza necessari per assumere l’incarico dirigenziale assegnato.
Nel caso del Comandante del Corpo di Polizia Locale, invece, la rotazione applicata alla sua qualifica Dirigenziale determina un effetto in ordine al suo inquadramento professionale: egli, infatti, viene assoggetto a rotazione quale Dirigente mentre il provvedimento di rotazione non può esplicare alcun effetto in ordine alla sua funzione di Comandante del Corpo di Polizia Locale.
Il cortocircuito logico giuridico, derivante dall’applicazione della rotazione ritenuta possibile dall’ANAC, risulta essere immediatamente evidente in quanto, a fronte della mancata sospensione dall’esercizio delle funzioni, vi è un soggetto, il Comandante di Polizia Locale, che per legge è Dirigente del Corpo, cui si affianca un altro soggetto, il Dirigente nominato dal Sindaco, estraneo all’area di vigilanza.
Né tampoco si potrebbe ipotizzare di ovviare al problema della duplice dirigenza, come sopra evidenziata, mediante la mancata nomina di un Dirigente in sostituzione del Comandante/Dirigente della Polizia Locale sottoposto a rotazione; anche in tal caso, infatti, in assenza di un provvedimento di sospensione delle funzioni di Comandante il soggetto investito di tali funzioni continuerebbe a conservare il ruolo di Dirigente della Polizia Locale per la semplice ragione che…..è la legge ad attribuirgli tale ruolo!
Dunque, pare evidente l’inapplicabilità dell’istituto della rotazione al Comandante del Corpo di Polizia Locale, salvo il voler provocare effetti paradossali sull’assetto ordinamentale del Corpo e dell’Ente locale in cui esso si incardina, nonché la necessità che l’ANAC nel rilascio dei propri pareri sia più aderente alle fattispecie concrete ad essa sottoposte piuttosto che, come è dato rilevare nei molteplici atti con cui insiste nell’affermare l’assoggettabilità dei Comandanti dei Corpi di Polizia Locale all’istituto della rotazione, sia essa ordinaria che straordinaria, ad una acritica riproposizione di quanto affermato e sostenuto nelle proprie linee guida.
Dott. Donato Mariano Piccoli
Funzionario Enti Locali
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