Con la Sentenza n. 4 del 28/01/2020 la Corte Costituzionale ha pronunciato la seguente sentenza esprimendosi sul giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante disposizioni urgenti in materia di enti territoriali), e dell’art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in riferimento agli artt. 3, 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione promosso dalla Corte dei conti – sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, con ordinanza del 18 febbraio 2019 iscritta al n. 72 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Il giudice rimettente riferisce che il Comune di Napoli ha proposto ricorso avverso la delibera della Corte dei conti, sezione regionale di controllo della Campania, n. 107 del 10 settembre 2018, con la quale veniva affermata l’inadeguatezza delle misure correttive adottate dall’amministrazione comunale per la gestione del bilancio e conseguentemente preclusa l’attuazione di alcuni programmi di spesa.

In particolare, la sezione regionale di controllo della Corte dei conti avrebbe contestato l’illegittimità dell’azzeramento del fondo anticipazioni liquidità (FAL) disposto dal Comune di Napoli, con imputazione del corrispondente importo al fondo per i crediti di dubbia esigibilità (FCDE).
La norma della cui costituzionalità si dubita, consentendo di utilizzare FAL per finanziare il FCDE (o, meglio, trasformando il FAL in FCDE), aggirerebbe importanti principi in tema di diritto del bilancio, in quanto eliminerebbe la sterilizzazione degli effetti dell’anticipazione di liquidità, migliorerebbe surrettiziamente il risultato di amministrazione e aumenterebbe la capacità di spesa degli enti.

Secondo il rimettente, la traslazione del fondo anticipazioni di liquidità nel fondo crediti di dubbia esigibilità ne consentirebbe un utilizzo per finalità diverse dalla mera provvista di cassa e, in tal modo, amplierebbe la capacità di spesa dell’ente, violando numerosi principi costituzionali tra i quali quelli dell’equilibrio, della copertura della spesa nonché la “regola aurea” dell’art. 119 Cost., laddove è fatto divieto di indebitarsi per destinazioni diverse dall’ investimento.

Aggirando la “sterilizzazione” degli effetti contabili delle anticipazioni di liquidità, diversi e ulteriori rispetto a quelli esercitati sulla cassa, così come sancito dalla Corte dei conti, sezione delle autonomie, nella predetta delibera, sarebbero lesi gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., in quanto un’anticipazione di cassa non potrebbe costituire una valida copertura finanziaria delle spese, determinando gravi danni strutturali al bilancio dell’ente.
Si verificherebbe altresì una violazione dell’art. 136 Cost., per contrasto con il giudicato costituzionale delle sentenze di questa Corte n. 181 del 2015, n. 269 del 2016 e n. 89 del 2017, in cui si afferma che le anticipazioni di liquidità «altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di più lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie» e, in quanto tali, esse «non possono finanziare la copertura di disavanzi o spese di pertinenza degli esercizi successivi all’entrata in vigore del d.l. n. 35 del 2013». Proprio per evitare tale risultato sarebbe stata prevista la sterilizzazione di dette anticipazioni tramite il fondo.

Ne discenderebbe che il FAL, contrariamente alla sua funzione, sarebbe utilizzato per determinare un aumento della capacità di spesa dell’ente sotto il profilo di un aumento dell’avanzo disponibile oppure di una diminuzione del disavanzo da coprire.

Fondando su tali principi, ad avviso del rimettente:

a) l’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità per trasformare il fondo anticipazioni di liquidità (FAL) in fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) sarebbe in palese contrasto con alcune pronunce di questa Corte, in particolare con la sentenza n. 181 del 2015, poiché eliminerebbe la sterilizzazione del fondo di liquidità, migliorando in modo fittizio il risultato di amministrazione e provocando un indebito incremento della capacità di spesa dell’ente locale;
b) si verificherebbe una violazione patente dell’equilibrio strutturale del bilancio, in contrasto con gli artt. 81 e 97 Cost., poiché, sovrastimando il risultato di amministrazione, si verrebbero a influenzare negativamente tutti gli esercizi futuri. Si realizzerebbe, infatti, un azzeramento o una fortissima riduzione delle poste non impegnabil, che servono a realizzare economie finalizzate a ripristinare gradualmente l’equilibrio compromesso dalla preesistenza di gravi disavanzi;
c) dal momento che il prestito costituito dalle anticipazioni di liquidità verrebbe destinato a spese diverse da quelle consentite dalle norme straordinarie contenute nel decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35;
d) verrebbe altresì violato il principio di ragionevolezza, poiché le norme denunciate consentirebbero di utilizzare il fondo anticipazioni di liquidità per finanziare il fondo crediti di dubbia esigibilità, premiando «l’ente che ha violato l’obbligo di copertura delle spese, perché, avendo fatto maggiore ricorso all’anticipazione di liquidità, vede diminuire il sacrificio economico conseguente al passaggio alla contabilità armonizzata. Al contrario [al]l’ente più virtuoso, che ha rispettato l’obbligo di copertura delle spese e, avendo una buona riscossione e una buona tempistica nei pagamenti, non ha avuto la necessità di ricorrere all’anticipazione di liquidità», rimarrebbe preclusa la possibilità di incrementare la spesa corrente;
e) sarebbe violato il giudicato costituzionale in relazione alle sentenze di questa Corte n. 89 del 2017, n. 269 del 2016 e n. 181 del 2015.
In sostanza, l’art. 119, sesto comma, Cost. risulta violato perché le anticipazioni di liquidità costituiscono una forma straordinaria di indebitamento a lungo termine e – in quanto tali – sono utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passività pregresse iscritte in bilancio. Esse sono prestiti di carattere eccezionale finalizzati a rafforzare la cassa quando l’ente territoriale non riesce a onorare le obbligazioni passive secondo la fisiologica scansione dei tempi di pagamento.

Per quel che concerne l’illegittima influenza sugli equilibri strutturali del bilancio, è sufficiente considerare che il mancato accantonamento delle risorse, quantificato secondo l’ordinario criterio di computo del FCDE, consente al Comune di Napoli di impiegare un surplus di spesa, pari al mancato accantonamento, coprendolo con risorse “nominali” (ma non reali, perché il meccanismo contabile indebitamente autorizzato dalle norme censurate finisce per ridurre o azzerare il cosiddetto FCDE attraverso la sua sostituzione parziale o totale con l’anticipazione di liquidità), in tal modo incrementando di fatto – senza che ciò appaia dalle scritture ufficiali – il disavanzo di amministrazione già maturato negli esercizi precedenti.

Fermo restando che non è comunque consentita alcuna utilizzazione delle anticipazioni di liquidità per modificare il risultato di amministrazione, va precisato che la presente pronuncia produce un’efficacia immediatamente vincolante per la nuova definizione del disavanzo e per l’adozione delle correzioni atte a porvi rimedio.
Dunque, definitivamente pronunciando, la Corte Costituzionale dichiara che l’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015 e l’art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017, poiché consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità al di fuori dei ristretti limiti del pagamento delle passività pregresse nei termini sanciti dal d.l. n. 35 del 2013 e, in particolare, di «utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione», risultano in contrasto con gli artt. 81, 97 e 119, sesto comma, Cost. e, pertanto, devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi.
In conclusione la tesi della Corte Costituzionale può essere sintetizzata affermando il principio che il fondo di anticipazione di liquidità non può incidere sul risultato di amministrazione, migliorandolo in quanto in questo modo si consentirebbe un incremento della capacità di spesa e ciò in contrasto con l’art. 119, comma sesto della Costituzione.
Orbene, un emendamento al ddl di conversione in legge del D.L. n. 162/2019, cosi detto “milleproroghe” affronta le conseguenze di detta sentenza in materia di Fondo Anticipazioni di Liquidità. In particolare l’Art. 39-bis. (Disciplina del fondo anticipazione di liquidità degli enti locali)

“1. Al fine di dare attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede di approvazione del rendiconto 2019 gli enti locali accantonano il fondo anticipazione di liquidità nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019, per un importo pari all’ammontare complessivo delle anticipazioni di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti, incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate alla data del 31 dicembre 2019.
2. L’eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019 rispetto all’esercizio precedente, per un importo non superiore all’incremento dell’accantonamento al fondo anticipazione di liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019, è ripianato annualmente, a decorrere dall’anno 2020, per un importo pari all’ammontare dell’anticipazione rimborsata nel corso dell’esercizio.
3. Il fondo anticipazione di liquidità costituito ai sensi del comma 1 è annualmente utilizzato secondo le seguenti modalità:
a) nel bilancio di previsione 2020-2022, in entrata dell’esercizio 2020 è iscritto, come utilizzo del risultato di amministrazione, un importo pari al fondo anticipazione di liquidità accantonato nel risultato di amministrazione 2019 e il medesimo importo è iscritto come fondo anticipazione di liquidità nel titolo 4 della spesa dell’esercizio 2020, riguardante il rimborso dei prestiti, al netto del rimborso dell’anticipazione effettuato nell’esercizio;
b) dall’esercizio 2021, fino al completo utilizzo del fondo anticipazione di liquidità, in entrata di ciascun esercizio del bilancio di previsione è applicato il fondo stanziato in spesa dell’esercizio precedente e in spesa è stanziato il medesimo fondo al netto del rimborso dell’anticipazione effettuato nell’esercizio.
4. La quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione.”;
Dal tenore dell’emendamento, a parere di chi scrive, sembra essere rientrato dalla finestra quello che era uscito dalla porta. Infatti, il comma 2 del testo emendato prevede che il disavanzo che emerge dall’obbligo di accantonamento dell’intera anticipazione non rimborsata alla data del 31.12.2019 debba essere ripianato, annualmente, della sola quota rimborsata nel corso dell’esercizio. Tale disposizione, di fatto comporta un incremento della capacità di spesa analogo a quello che la sentenza n. 4/2020 ha dichiarato incostituzionale.

Non si possono escludere ulteriori modifiche in sede di conversione.

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Informazioni sull'autore

Giacomo Cacchione

Dirigente Area Finanziaria del Comune di Corbara (SA). Laurea in Economia e Commercio. iscritto all' Ordine Dottori Commercialisti di Napoli, Registro Revisori Contabili. Delegato ARDEL (Associazione Ragionieri degli Enti Locali).

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