“La Legge n. 689 del 1981, Depenalizzazione (salvo che la legge disponga diversamente, con specifiche norme in tema di illeciti amministrativi puniti con sanzioni pecuniarie) funge da paradigma normativo generale per tutti i tipi di procedimenti sanzionatori” Questa è la più sintetica massima estraibile dalla sentenza del Consiglio di Stato Sez. VI, 23/03/2016, n. 1199; tuttavia tale massima non è idonea a spiegare la complessità del tema sotteso né a far comprendere il senso di tale pronuncia.

La questione sottoposta al consesso riprende il tema annoso e controverso del termine per adottare l’atto conclusivo del procedimento sanzionatorio.

Per la complessità della questione merita leggere direttamente i passi salienti della sentenza: “Secondo un primo (ma minoritario) orientamento, il provvedimento irrogativo di una sanzione amministrativa, purchè intervenuto nel termine prescrizionale di cinque anni previsto dall’art. 28 della L. n. 689 del 1981, non è ex se illegittimo ove adottato in violazione del termine procedimentale per lo stesso previsto, salvo che sia diversamente previsto (Cass. sez. lav., 17 giugno 2003 n. 9680 ). La posizione della giurisprudenza amministrativa ( Cons.Stato, VI, 20 maggio 2011, n. 3015; Cons. Stato, VI, 6 agosto 2013 n. 4113; id., 29 gennaio 2013 n. 542; T.a.r. Lazio, III, 3 dicembre 2015 n. 13668; id. 13 luglio 2015 n. 9346; 7 dicembre 2012 n. 10249) è tuttavia quasi univocamente orientata nel senso che, in materia di sanzioni amministrative, il termine fissato per l’adozione del provvedimento finale abbia natura perentoria, a prescindere da una espressa qualificazione in tal senso nella legge o nel regolamento che lo preveda. La giurisprudenza del giudice ordinario formatasi in tema di sanzioni irrogate ai sensi della L. n. 689 del 1981 si è orientata nel senso di ritenere perentorio il termine fissato dall’art. 18 all’autorità competente per l’adozione della ordinanza-ingiunzione, dopo che le sezioni unite della Corte di Cassazione (27 aprile 2006, n. 9591) hanno rilevato il carattere perentorio o comunque la natura decadenziale del termine fissato all’autorità amministrativa per l’adozione del provvedimento sanzionatorio conclusivo. Il Collegio non ha motivo di discostarsi da tale ultimo condivisibile orientamento, tenuto conto della particolarità del procedimento sanzionatorio rispetto al generale paradigma del procedimento amministrativo di cui alla L. n. 241 del 1990 ( in cui è pacifico, per contro, che lo spirare del termine per provvedere non determina conseguenze invalidanti sul provvedimento tardivamente adottato)”… “Si è osservato al proposito ( cfr. Cons.Stato, VI, n. 4487 del 2015) che le sanzioni si distinguono in sanzioni in senso lato e sanzioni in senso stretto: le prime hanno una finalità ripristinatoria, in forma specifica o per equivalente, dell’interesse pubblico leso dal comportamento antigiuridico; le seconde hanno una finalità afflittiva, essendo indirizzate a punire il responsabile dell’illecito allo scopo di assicurare obiettivi di prevenzione generale e speciale. Le principali tipologie di sanzioni in senso stretto sono pecuniarie, quando consistono nel pagamento di una somma di denaro, ovvero interdittive, quando impediscono l’esercizio di diritti o facoltà da parte del soggetto inadempiente. La disciplina generale delle sanzioni pecuniarie, modellata alla luce dei principi di matrice penalistica, è contenuta nella L. 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale). Se la sanzione ha natura afflittiva, la stessa deve essere sostanzialmente equiparata, ai fini della disciplina applicabile, ad una vera e propria sanzione penale. La Corte di Strasburgo ha elaborato propri e autonomi criteri al fine di stabilire la natura penale o meno di un illecito e della relativa sanzione. In particolare, sono stati individuati tre criteri, costituiti: i) dalla qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, con la puntualizzazione che la stessa non è vincolante quando si accerta la valenza “intrinsecamente penale” della misura; ii) dalla natura dell’illecito, desunta dall’ambito di applicazione della norma che lo prevede e dallo scopo perseguito; iii) dal grado di severità della sanzione (sentenze 4 marzo 2014, r. n. 18640/10, resa nella causa Grande Stevens e altri c. Italia; 10 febbraio 2009, ric. n. 1439/03, resa nella causa Zolotoukhin c. Russia; si v. anche Corte di giustizia UE, grande sezione, 5 giugno 2012, n. 489, nella causa C-489/10; si veda, da ultimo, su questi tre criteri, Cons. Stato, sez. VI, sentenza 26 marzo 2015, n. 1596, spec. par. 14)”…. “Non par dubbio, infatti, che consentire l’adozione del provvedimento finale entro il lungo termine prescrizionale (cinque anni, in base all’art. 28 della L. n. 689 del 1981), anziché nel rispetto del termine specificamente fissato per l’adozione dell’atto, equivarrebbe ad esporre l’incolpato ad un potere sanzionatorio di fronte al cui tardivo esercizio potrebbe essergli difficoltoso approntare in concreto adeguati strumenti di difesa. Va d’altra parte tenuta ben distinta la disciplina generale del procedimento amministrativo (nell’ambito della quale alla violazione del termine procedimentale ordinariamente fissato all’Amministrazione non consegue l’invalidità dell’atto tardivamente adottato) rispetto alla disciplina, per questa parte a carattere speciale, del procedimento irrogativo di una sanzione amministrativa pecuniaria, il cui paradigma normativo è ancora individuabile nella L. n. 689 del 1981. Non impedisce di pervenire a questa conclusione il carattere “universale” della legge generale sul procedimento amministrativo.Per il principio di specialità, che prevale sul principio ordinario di successione cronologica delle norme, le disposizioni posteriori non comportano l’abrogazione delle precedenti, ove queste ultime disciplinano diversamente la stessa materia in un campo particolare. E appunto in questo rapporto si pongono la L. 7 agosto 1990, n. 241, e la L. 24 novembre 1981, n. 689, riguardanti l’una i procedimenti amministrativi in genere, l’altra in ispecie quelli finalizzati all’irrogazione delle sanzioni amministrative, caratterizzati da questa loro funzione del tutto peculiare, che richiede e giustifica (per quanto già detto) una distinta disciplina in relazione al carattere perentorio del termine fissato all’Autorità per provvedere alla irrogazione della sanzione. La L. n. 689 del 1981 (salvo che la legge disponga diversamente, con specifiche norme in tema di illeciti amministrativi puniti con sanzioni pecuniarie) funge da paradigma normativo generale per tutti i tipi di procedimenti sanzionatori, di guisa che quanto osservato a proposito di tale legge deve ritenersi applicabile anche al procedimento sanzionatorio avviato nel caso in esame dalla Banca d’Italia”.

In pratica, se per lo specifico procedimento sanzionatorio amministrativo esistano termini finali di adozione dell’ordinanza-ingiunzione, non ha senso rievocare il lungo termine prescrizionale della L.689/1981 che è paradigma valido in assenza di discipline speciali che regolino, nel dettaglio, i procedimenti de qua.

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Informazioni sull'autore

Pino Napolitano

Avvocato, dirigente comunale, Dottore di ricerca e specializzato in Diritto Amministrativo.

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