Il concetto di “stato legittimo” non è una mera formalità burocratica, ma costituisce il pilastro su cui poggia l’intera certezza del diritto urbanistico italiano. Esso rappresenta, in termini giuridici, la “carta d’identità” che attesta la piena regolarità di un edificio. La norma di riferimento, contenuta nell’art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. n. 380/2001, è tassativa: lo stato legittimo di un immobile deve essere incontrovertibilmente provato dal titolo abilitativo che ne ha autorizzato, fin dall’origine, la costruzione o che ha legittimato in un secondo momento la sua precisa consistenza.
Per quegli immobili cosiddetti “d’epoca”, ovvero realizzati in periodi storici in cui l’ordinamento non imponeva ancora l’obbligo di un titolo edilizio formale perché non esistevano discipline urbanistiche vigenti, la legge non lascia spazio a interpretazioni arbitrarie. La prova della legittimità deve emergere, in modo documentato e certo, dalle informazioni catastali di primo impianto o da altri documenti probanti – quali riprese fotografiche storiche, estratti cartografici d’archivio o atti pubblici – la cui provenienza e autenticità siano indiscutibili. Attenzione: detti immobili, per poter godere di tale considerazione, devono essere stati costruiti in epoche in cui non erano stati apposti vincoli e non esisteva una disciplina specifica che ne regolamentasse l’edificabilità o la destinazione d’uso.
La giurisprudenza ha ormai scardinato la prassi del “possesso pacifico” come prova di regolarità. In una recente vicenda giudiziaria, una società ha tentato di contestare un’ordinanza di demolizione riguardante un’area adibita a parcheggio, sostenendo la preesistenza della destinazione d’uso da oltre sessant’anni. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), con l’ordinanza n. 03796/2026, pubblicata il 10 luglio 2026, ha respinto ogni istanza di sospensiva, sottolineando che l’impianto difensivo basato su foto aeree storiche non è sufficiente. Il monito del Collegio è chiaro e perentorio: “l’onere della prova circa la effettiva natura ed entità dei lavori, ovvero circa la preesistenza e consistenza del manufatto […] grava in capo al soggetto che ha realizzato essi lavori ovvero che è successivamente entrato nella disponibilità dell’immobile”. Inoltre, il Tribunale ha evidenziato che gli interventi costituiscono un’unica trasformazione, sottolineando che: “gli interventi […] non sembrano neanche disconosciuti dal ricorrente nella loro oggettiva consistenza – appaiono sintomatici della esistenza di un più ampio ed unitario ordito, insuscettibile di valutazioni atomistiche o parcellizzate, volto alla irreversibile mutazione della destinazione dell’area”.
Molto determinante sul tema è la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Seconda, n. 03668/2026, pubblicata l’11 maggio 2026, che ha analizzato la valenza dell’agibilità in relazione alla conformità urbanistica di un fabbricato. Nonostante il TAR avesse ritenuto sufficiente l’abitabilità del 1971 per provare la regolarità del piano interrato, il Consiglio di Stato ha riformato tale decisione. Il Consiglio ha precisato la distinzione tra titoli: “detto atto, alla luce della sua inequivoca formulazione, non assume autonoma efficacia autorizzativa atteso che il titolo edilizio autorizza la costruzione o modifica dell’immobile mentre l’abitabilità/agibilità certifica invece l’idoneità igienico sanitaria, la sicurezza degli impianti e la salubrità dell’edificio”. Concludendo sulla necessità del titolo edilizio, la sentenza afferma: “Ciò che, in conclusione, rileva nel caso in esame è il mancato rilascio di apposito titolo edilizio, tale da attestare che le opere anzidette sono state appositamente assentite ed in mancanza del quale non possono pertanto che essere reputate abusive”. In questa pronuncia, il Consiglio di Stato specifica inoltre che, per gli immobili realizzati in epoche in cui non era obbligatorio acquisire il titolo, lo stato legittimo deve essere desumibile da documenti probanti di cui sia dimostrata la provenienza. Tuttavia, nel caso in esame, è emerso che il piano interrato non appariva in alcun titolo edilizio del 1968, rendendo vana l’invocazione di documenti successivi non aventi efficacia sanante.
Tale posizione giurisprudenziale del 2026 supera il diverso orientamento espresso due anni fa dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 7740/2024. Quest’ultima sosteneva che il certificato di agibilità potesse essere considerato un indicatore della regolarità urbanistica, ipotizzando che il Comune non potesse rilasciare tale certificato in presenza di un’illegittimità edilizia. Tuttavia, la recente giurisprudenza ha cristallizzato il principio per cui l’agibilità non può supplire alla carenza del titolo abilitativo, marcando una netta distanza da quell’apertura interpretativa che oggi appare superata. Va tuttavia precisato che l’esibizione di un certificato di agibilità, in un’ottica di leale collaborazione, impone al Comune l’obbligo di avviare un’istruttoria volta alla ricerca dei titoli che hanno originato tale certificazione; tuttavia, qualora tale attività di verifica dia esito negativo e non emerga alcun titolo idoneo, le opere devono essere inequivocabilmente qualificate come abusive.
In un’ulteriore pronuncia riguardante un’attività commerciale con licenza di agibilità dagli anni ’80, il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), con l’ordinanza n. 03759/2026, pubblicata il 9 luglio 2026, ha chiarito che il tempo trascorso dall’abuso non sana l’illecito. Il ricorrente lamentava la tardiva azione del Comune dopo anni di tolleranza. Questo è proprio il caso specifico in cui l’unico titolo in possesso del privato è la licenza di agibilità. Tuttavia, il TAR ha ribadito il principio di prevalenza della legalità: “la circostanza che il comune abbia sanzionato le opere abusive a distanza notevole di tempo dalla loro realizzazione e dopo averne a lungo tollerato l’esistenza e l’utilizzazione non rileva alla luce della nota giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia (compendiata dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 17 ottobre 2017)”. Il Collegio ha inoltre confermato che la mancanza di titoli legittimanti originari non può essere superata: “la documentazione invocata a sostegno della stato legittimo – pur dimostrando che l’attività del ricorrente è stata svolta in base a titoli rilasciati dal comune da decenni non comprende alcun titolo legittimante, nemmeno a sanatoria, le opere edilizie”. Qui è imprescindibile evidenziare che anche se le strumentazioni urbanistiche locali all’epoca dell’abuso non erano ancora pienamente vigenti, esistevano altre disposizioni cogenti. Già prima della Legge Bucalossi (n. 10/1977) – che ha introdotto l’obbligo generalizzato della concessione edilizia – il sistema normativo prevedeva vincoli stringenti: si pensi alla Legge Ponte (n. 765/1967) e alla disciplina dei vincoli paesaggistici e ambientali. Pertanto, la realizzazione di opere senza il preventivo nulla osta paesaggistico o ambientale, indipendentemente dalla datazione, rende l’opera illegittima, poiché tali vincoli tutelano valori che il legislatore ha inteso proteggere in via preventiva, escludendo a priori la possibilità di autorizzazioni postume, poiché il danno al territorio è, per sua natura, un illecito permanente che non può essere sanato dal semplice trascorrere del tempo.
In definitiva, la giurisprudenza conferma un orientamento rigoroso: lo stato legittimo di un immobile non può fondarsi su approssimazioni o presunzioni. Il superamento della tesi del “possesso pacifico” o della semplice “agibilità” come titolo sanante riafferma il primato della legalità sostanziale. In tale contesto, il certificato di agibilità, pur privo di efficacia costitutiva, costituisce per l’Amministrazione un utile elemento istruttorio per orientare la ricerca dei titoli negli archivi. Tuttavia, qualora all’esito di tale verifica non emerga alcun titolo idoneo, l’agibilità perde ogni valore probatorio, confermando la natura abusiva dell’opera. Non è sufficiente che un manufatto sia esistente da decenni per ritenerlo regolare: la sua genesi deve rispettare il quadro normativo dell’epoca, inclusi i vincoli paesaggistici e ambientali che, fin da epoche remote, hanno limitato lo ius aedificandi. Le pronunce del 2026 tracciano una linea netta: l’abuso edilizio è un illecito permanente, insuscettibile di sanatoria per il mero decorso del tempo o per l’inerzia dell’Ente. In conclusione, l’onere probatorio resta rigorosamente a carico del privato; l’agibilità non può supplire alla carenza di un titolo edilizio originario, poiché la tutela del territorio, bene di rango costituzionale, prevale sempre su qualsiasi pretesa di consolidamento di situazioni di fatto prive di un legittimo assenso.
